2020年以来，国务院分批次安排地方政府专项债券补充中小银行资本金，累计批准额度约5500亿元，截至2025年7月累计发行约5233亿元，剩余可用额度仅约267亿元，额度已接近全部用完。进入2026年，改革化险呈现新态势：一方面，广东等省份开始启动专项债退出程序，通过转让股权回笼资金归还专项债，标志着部分先期注资的中小银行已具备市场化退出条件；另一方面，城商行和农商行资本充足率仍持续低于行业平均水平，农商行不良贷款率仍在攀升，2026年二季度末已达2.83%。进入“十五五”时期，中小银行改革化险仍处于关键攻坚期，减量提质和兼并重组仍需大量资本注入作为对价。与此同时，专项债额度即将用尽，市场化资本补充渠道对资质偏弱的中小银行并不畅通，后续改革化险面临资金断档风险。为此，建议在既有额度基础上新增5000亿元中小银行专项债额度，专项用于“十五五”期间地方中小金融机构改革化险，并坚持专项债与改革方案严格绑定、建立常态化发行机制、强化央地协同与效果评估，同时完善“有进有退”的动态管理机制，确保资金用在刀刃上。

一、专项债助力中小银行改革化险取得的成绩

（一）政策框架与额度使用情况

2020年，国务院决定安排一定额度的地方政府专项债券，合理支持中小银行补充资本金，开辟了中小银行资本补充的新渠道。专项债补充中小银行资本采取定向注入方式，由省级政府发行专项债券，资金通过省级国有资本运营平台注入中小银行，形成长期稳定的资本来源。截至目前，中小银行专项债累计批准额度约为5500亿元，已覆盖全国20个省份。

从发行进度看，截至2025年7月，随着吉林省260亿元专项债落地，全国中小银行专项债累计发行规模已达5233亿元，距离5500亿元总额度仅余267亿元，额度已接近全部用完。2025年7月吉林发行的260亿元专项债，是当年全国首笔中小银行专项债，全部投入吉林农商银行资本补充项目，票面利率1.76%，期限10年，体现了专项债成本低、期限长、力度大的特点。

进入2026年，专项债管理出现新动向。2026年10月，广东省成为全国首个启动中小银行专项债退出的省份。粤财控股公告拟转让郁南、揭东、罗定、普宁四家农商行股权，回收约20亿元资金用于归还专项债。这标志着部分先期获得专项债注资的中小银行已经完成风险化解、具备市场化融资条件，专项债开始进入“有进有退”的动态管理阶段。这一退出机制为全国约5300亿元已发行专项债的资金回笼提供了重要实操样本。

（二）主要成效：资本补充与风险化解

第一，有效遏制了中小银行资本充足率下滑趋势。市场机构评价一致认为，获得专项债支持的中小银行，资本充足率下滑趋势被有效遏制，资本充足率水平得到明显提升，这对于增强风险抵御能力、稳定市场信心发挥了关键作用。专项债注资直接补充核心一级资本，而二永债等常规资本工具只能补充其他一级资本和二级资本，无法替代专项债的作用。

第二，有力推动了高风险机构兼并重组和省级农商行组建。专项债注资与省联社改革、城商行合并重组紧密结合，推动了辽宁、河南、山西等地的城商行重组，以及吉林、甘肃等地的农信系统改革。通过注资与改革同步推进，一批高风险机构实现了“浴火重生”。

第三，高风险机构数量较峰值大幅压降。“十四五”时期，无论是高风险机构数量还是高风险资产规模，都较峰值大幅压降，在金融体系中占比已经比较小，风险总体可控。相当部分省份已实现高风险中小机构“动态清零”。五年来，全行业处置的不良资产较“十三五”时期增加超过40%，行业抵御风险的资本和拨备总规模超过50万亿元。

第四，推动了中小银行机构数量减量提质。金融监管总局数据显示，截至2025年末，我国银行业金融机构法人共3619家，较2024年末净减少676家，其中农村中小银行减少670家，降幅达18.6%。村镇银行减量提质尤为显著：2021年末全国村镇银行达1651家的历史峰值，到2026年9月末已降至986家，首次跌破千家关口，五年间累计减少665家。2025年全年村镇银行退出310家，2026年截至9月底又有183家退出，整合速度明显加快。从结构看，浙江、辽宁、山西、河南、吉林、贵州等十余个省份已组建省级农商联合银行或省级农商银行，省联社改革与机构整合同步推进。这一轮整合重组背后，专项债注资发挥了重要的资本撬动作用。

（三）典型省份案例

辽宁省是发行中小银行专项债规模最大的省份，累计发行446亿元，用于支持9家地方城市商业银行和38家农村信用合作机构。专项债注资与辽宁城商行兼并重组紧密结合，推动了区域金融风险的集中化解。

甘肃省累计发行专项债425亿元，用于支持59家农村信用合作机构，是支持农商行和农信社数量最多的省份之一，有效改善了西部地区农村中小金融机构的资本状况。

河南省通过发行中小银行专项债券，注资40家农村中小金融机构，同时启动了河南农信社改革，形成了“注资加改革”的组合模式。

广东省则开创了专项债退出的先例。作为全国首个发行中小银行专项债的省份，广东在注资六年之后启动退出程序，通过转让四家农商行股权回笼20亿元资金归还专项债。这一案例表明，专项债注资的最终目标是帮助中小银行恢复自身造血能力，当机构具备市场化融资条件后，专项债资金可以有序退出，循环使用。

二、“十五五”期间中小银行继续改革化险存在的资本缺口

（一）资本充足率持续承压，核心一级资本短板突出

国家金融监督管理总局最新数据显示，截至2026年二季度末，商业银行整体资本充足率为15.26%，一级资本充足率为12.12%，核心一级资本充足率为10.72%。分机构看，大型商业银行资本充足率为17.86%，股份制商业银行为13.52%，而城市商业银行仅为12.22%，农村商业银行为12.91%，均显著低于行业整体水平。

从变化趋势看，中小银行资本充足率仍在承压。2025年末城商行资本充足率约为12.39%，农商行约为13.18%；进入2026年，城商行一季度末降至12.09%，二季度末为12.22%，虽较一季度略有回升，但仍低于行业平均水平超过3个百分点。农商行二季度末资本充足率为12.91%，同样与行业平均存在明显差距。

更突出的问题是，中小银行主要缺乏核心一级资本。当前中小银行密集增资的背后，核心一级资本不足是主要矛盾。二永债（二级资本债、永续债）只能补充其他一级资本和二级资本，无法补充核心一级资本，而增资扩股又受到股东资质、市场估值等多重限制。专项债注资直接补充核心一级资本，是目前解决中小银行核心一级资本短板最有效的政策工具。

（二）资产质量分化，农商行不良率仍在上升

从资产质量看，截至2026年二季度末，商业银行整体不良贷款率为1.52%，较上季末上升0.01个百分点，不良贷款余额3.7万亿元。分机构看，大型商业银行不良率为1.21%，股份制银行为1.23%，城市商业银行为1.87%，农村商业银行为2.83%。农商行不良率是行业平均水平的近两倍，是资产质量压力最大的板块。

从变化趋势看，农商行资产质量仍在边际恶化。2025年末农商行不良率约为2.72%，2026年一季度末约为2.79%，二季度末进一步升至2.83%，环比上升0.04个百分点。城商行不良率也从2025年末的1.82%升至2026年二季度的1.87%。不良贷款率持续上升，意味着资本消耗压力仍在加大。

与此同时，净息差持续收窄导致中小银行内源性资本补充能力受限。2026年二季度末，城商行净息差为1.40%，农商行净息差为1.59%。中小银行利润增长放缓，通过留存利润补充核心一级资本的空间有限，外源性资本补充需求更加迫切。

（三）减量提质与兼并重组需要资本弹药

“十五五”时期，中小银行改革化险的主基调是“减量提质、优化布局”。2026年《政府工作报告》明确提出“深入推进地方中小金融机构减量提质”。国新办2026年9月“开局起步十五五”发布会上，金融监管总局进一步明确：扎实推进地方中小金融机构改革化险，强化央地协同、凝聚监管合力，稳妥有序推动地方中小金融机构风险处置；对于抗风险能力弱的机构，研究通过多种方式，整合资源、增强实力，实现风险的前瞻性化解。

减量提质和兼并重组本身需要资本弹药作为对价。无论是村镇银行改支行、村镇银行合并、还是省级农商行组建，都涉及资本注入、不良资产处置、人员安置等成本。兼并重组后的新机构要达到监管要求的资本充足率水平，需要大量资本补充。专项债是目前最现实、最直接的资金渠道。从最新数据看，2026年截至10月，全国已有451家农村中小银行公告合并解散，较2025年同期的288家多增约57%，整合重组力度持续加大，没有专项债注资的配套支持，兼并重组难以平稳推进。

（四）额度即将耗尽，后续资金渠道不畅

目前，5500亿元中小银行专项债额度仅剩267亿元未使用，在“十五五”开局之年就面临额度用尽的局面。虽然广东等省份开始探索专项债退出、资金回笼机制，但首批退出规模仅约20亿元，相对于每年数千亿元的改革化险资金需求而言，回笼资金规模十分有限。如果不及时新增额度，后续省级农商行组建、高风险机构处置、中小银行改革都将面临资金断档。

从替代渠道看，市场化资本补充工具对中小银行并不畅通。一方面，净息差收窄导致内源性资本补充能力下降；另一方面，资质偏弱的中小银行在资本市场发债、增资扩股受到限制，投资者认购意愿不足。虽然2026年以来商业银行二永债发行总量同比增长近30%，但增长主要来自大型银行和股份制银行，中小银行二永债发行明显放缓，转而寻求增资扩股等方式补充资本。人民银行对21家全国性银行及3508家地方法人银行开展评级，其中仍有部分机构处于高风险或关注类状态，这些机构最需要外部资本支持，但恰恰最难通过市场化渠道获得资本补充。

三、增加专项债发行的具体建议

（一）建议新增5000亿元专项债额度，总额度提升至10500亿元

建议国务院在“十五五”期间新增5000亿元中小银行专项债额度，专项用于地方中小金融机构改革化险。新增额度与原有额度累计形成10500亿元的总规模。

规模建议方面，5000亿元是一个兼顾需求与财政承受能力的合理规模。建议具体额度分配以各省份改革化险资金需求汇总测算为基础，向高风险机构集中、改革任务重的省份倾斜，特别是东北、西北、中部等中小银行风险压力较大的地区。同时，考虑到广东等省份已开始探索专项债退出回笼机制，新增额度应建立“存量退出与增量补充”相衔接的滚动管理模式，提高资金使用效率。

（二）专项债与改革方案严格绑定，防止“注资消耗再注资”循环

专项债注资不能简单等同于财政拨款，必须与改革方案严格绑定，确保注资后机构真正实现治理改善、经营转型。历史经验表明，如果只注资不改革，容易出现“注资消耗再注资”的恶性循环。广东专项债退出的案例也从反面印证了这一点：只有真正实现治理改善和经营转型的机构，才具备市场化融资能力和退出条件。

具体要求：一是获得专项债注资的机构，必须同步提交公司治理改革方案，包括股权结构优化、“三会一层”治理完善、关联交易管控等；二是注资必须与兼并重组、省级农商行组建等改革动作挂钩，优先支持整合重组后的新机构；三是建立注资后评估机制，对资本充足率改善、不良资产下降、经营效益提升等设定明确目标和考核期限。

（三）建立常态化、分批次发行机制

建议改变过去“一次性批准、集中使用”的模式，建立常态化、分批次的专项债发行机制。参考2026年全国两会期间多位人大代表的建议，以省级为单位常态化发行中小银行专项债，协助中小银行构建资本补充长效机制。

常态化发行的好处：一是可以根据改革进展灵活安排发行节奏，避免额度浪费或不足；二是可以向市场释放持续稳定的政策信号，稳定投资者预期；三是可以与各省改革方案的审批进度相匹配，成熟一个发行一个。建议每年根据改革任务进度，分批次安排发行计划。同时，建立专项债退出回笼机制，对已完成风险化解、具备市场化融资条件的机构，有序引导专项债资金退出，循环使用。

（四）明确资金使用范围，与其他政策工具各有分工

新增专项债资金应明确专门用于中小银行核心一级资本补充，与其他政策工具各有分工、互不混用。具体区分：一是与置换债券区分，2024年和2025年各安排的2万亿元置换债券主要用于置换地方政府隐性债务，不得挪用于银行资本补充；二是与特别国债区分，2026年安排3000亿元特别国债用于国有大型商业银行补充核心一级资本，属于大行资本补充渠道，与中小银行专项债并行不悖；三是专项债资金严格限定用于城商行、农商行、农信社等地方中小金融机构。

（五）强化央地协同，引导化险机构持续巩固改革成果

落实金融监管总局“强化央地协同、凝聚监管合力”的要求，建立中央与地方在中小银行改革化险中的协同机制。中央层面负责额度审批、政策指导和效果监督；地方层面负责改革方案制定、机构实施和日常监管。

同时，引导获得注资的中小银行持续巩固改革成果，加快治理重塑、管理重构、业务重组，提升专业化经营管理能力和风险防控水平。专项债注资只是第一步，最终目标是让中小银行走上高质量发展轨道，更好服务地方“三农”和中小微企业。要健全全流程防控机制，做到对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，实现风险的前瞻性化解。

总之，中小银行是我国金融体系的重要组成部分，是服务地方经济、“三农”和中小微企业的主力军。“十四五”期间，专项债注资为中小银行改革化险提供了关键的资本支持，取得了显著成效。进入“十五五”时期，改革化险仍处于关键攻坚期，建议在既有基础上新增5000亿元专项债额度，坚持“注资与改革并重、输血与造血结合、进入与退出衔接”的原则，建立常态化发行机制，强化央地协同和效果评估，推动中小银行在“十五五”期间真正实现减量提质、化险图强，为防范化解区域性金融风险、服务实体经济高质量发展提供坚实支撑。

（注：本报告数据来源于国家金融监督管理总局2026年二季度监管指标、中国人民银行、财政部、国新办新闻发布会及公开报道，仅供政策研究参考。）

责任编辑：佟桃梨