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    2007-2017年,美国这些金融机构被罚过亿美元的背后

    蔡宁伟 来源:中国电子银行网 2019-05-29 02:52:04 金融监管 银行监管 蔡宁伟
    蔡宁伟     来源:中国电子银行网     2019-05-29 02:52:04

    核心提示这警示各类机构特别是“走出去”的中资机构必须严格遵守普适的法律法规,加强在美机构和雇员管理,并与在美交易对手建立长期互信。

    来源 Pexels by CC0

    来源 Pexels by CC0

    摘要:次贷危机以来,美国监管处罚呈现“井喷”态势,监管从严、从紧、从重,出现了一大批巨额处罚的典型案例,引起了业界的震动与社会的关注。本文从各类公开报道入手,梳理了2007-2017年美国监管机构对银行等金融机构处以1亿美元及以上的重大处罚情况,涉及43家机构的52个案例,累计被处罚金799亿美元。其中,22家金融机构被处罚金622.8亿美元,21家非金融机构被处罚金176.2亿美元。据此,尝试分析美国巨额监管处罚的主体和对象,整理处罚的内容和金额,研判处罚的特征和趋势,最后提出减少处罚的若干对策。研究发现:金融机构的巨额监管处罚主要集中在六个方面:一是次贷危机问题回溯,二是违反“双反”与制裁,三是违反美本土纳税法条,四是涉嫌垄断市场交易,五是违反银行业监管规定,六是涉嫌员工种族歧视。非金融机构的巨额监管处罚主要集中在五个方面:一是不正当营销,二是违反环保有关规定,三是使用不正当竞争策略,四是存在财务造假,五是违反“双反”与制裁。后续,美国监管机构可能持续加大对美元交易、美国过境、美资对手等三类具有天然管辖权的处罚力度,加大对受制裁国家交易的长臂管辖权。这警示各类机构特别是“走出去”的中资机构必须严格遵守普适的法律法规,加强在美机构和雇员管理,并与在美交易对手建立长期互信。

    关键词:美国监管;巨额处罚;典型案例;长臂管辖;

    中图分类号:F83             文献标识码:A           文章编号:

     

    一、引言

    长期以来,监管机构对被监管对象一般拥有监督、检查和处罚的权力,目的在于管控监管对象始终在监管的规则之内合规运行,不越轨、不出轨。对银行业等金融机构而言,监管机构的处罚一直处于“全业态、全流程、全覆盖”的高压态势,无论处罚的金额、处罚的频率、还是监管的范围较之其他企业更加严格。例如,2017年以来,中国银监会及其派出机构对多家商业银行的重大违规事件开出了上亿元巨额罚单,涉及“侨兴债”违约和违规股权激励计划、组织造假等。其中监管披露的巨额处罚时间为序,2017年,广发银行被处罚金7.2亿元,邮储银行被处罚金5.2亿元,恒丰银行被处罚金1.7亿元,兴业银行被处罚金3.6亿元,滨海农商银行被处罚金1.6亿元;2018年,浦发银行被处罚金4.6亿元等,分别刷新了各家商业银行在国内监管领域单笔罚金的纪录。相比之下,美国监管机构处罚的体系比较完备,处罚的威慑力更强;处罚的金额更大,动辄几十甚至上百亿美元的罚单层出不穷;处罚的范围更广,不仅包括了商业银行等金融机构,还包括了跨国企业等非金融机构(韩志红、刘妍,2009;陈太清,2012;商务部市场秩序司;2015;蔡宁伟,2017;葛奇,2017等)。

    对商业银行处罚的加剧、加重和加紧,归根到底与银行业金融机构自身的特殊性有关,即《商业银行法》中提到的“安全性、流动性和效益性(或称盈利性)”的“三性原则”的有机统一。毕竟,商业银行等金融机构的安全性、流动性和效益性不仅关乎机构自身,还可能引发区域性金融和经济波动,甚至放大为国家的安全战略和全球的经济影响因素层次。这一点,2007年肇始的美国次贷危机(Sub-prime mortgageCrisis)可见一斑:由部分商业银行的违规产品引发的金融海啸最终波及全球,并引发了新一轮全球监管机构的强监管周期(黄海洲,2016;杨海瑶,2017;徐明棋,2017等)。其中,美国的监管机构对于包括商业银行在内的金融机构与非金融机构的处罚备受关注,这与其监管范围之广、处罚金额之大、作用人员之多、影响持续之久密切相关。


    本研究尝试分析美国监管机构近10年来处罚金额过亿美元的典型案例,美国巨额监管处罚的对象、金额与趋势,最后提出减少美国监管处罚的若干对策。这对包括商业银行在内的中国企业而言,无论是“走出去”战略还是参与“一带一路”建设都具有比较现实的意义。如图一所示,首先我们通过新闻报道、研究文献、咨询报告、监管通报、行业信息等多重途径,筛选了2007年-2017年间被美国监管机构(含非金融监管机构和地方金融监管机构)处罚1亿美元及以上的机构(含金融机构与非金融机构)公开案例;其次,通过各项案例的具体内容总结了具体的特征,如理清了巨额监管处罚的主体(研究框架中处罚主体与对象之间的关系以虚线表示)、梳理了巨额处罚的对象、整理了巨额处罚的金额、归纳了监管处罚的趋势;最后,根据上述美国监管处罚的特征,提出了我国企业针对性减少美国监管处罚的五点对策和建议。

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    二、美国巨额监管处罚的典型案例

    我们综合新闻报道、研究文献、咨询报告、监管通报、行业信息等多种渠道,整理了2007年次贷危机以来,美国监管机构对银行等金融机构处以上亿美元及以上的重大处罚情况。从被处罚对象来看,共计43家机构的52个案例,累计被处罚金799亿美元,值得借鉴和深思。其中,既包括了22家金融机构31个案例,累计被处罚金622.8亿美元,占比分别为51%、60%和78%;也包括了21家非金融机构21个案例,累计被处罚金176.2亿美元,占比分别为49%、40%和22%。值得一提的是,由于美国的国际地位和美国监管机构的“长臂管辖”(Long-arm Jurisdiction)凸显,特别表现在反洗钱、反恐怖融资和制裁国家与地区的管理上。又如,在次贷危机以后,此类案例无论处罚对象、处罚金额、处罚范围都以非美国本土银行为主,尽管不排除美国本土银行因受到严格的“国民监管”而更加注意与合规。

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    三、美国巨额监管处罚的主体

    监管是本质上属于司法和行政分支,对某一领域或某些行业起到监督和管理的作用。美国的立法司法和行政体系比较完善,各行各业一般都有对应的立法机构、监管机构和自律委员会,数量众多、各司其责。从上述43家机构的53个案例来看,美国巨额监管处罚主体的主要涉及五类机构,分别是司法机构、金融监管机构、商贸监管机构、能源监管机构和环境监管机构。这些机构都可以对违法管辖内容的机构进行相应的处罚,一般最终交由司法机构做出判决(韩志红、刘妍,2009),按照分工开展合作,充分运用美国的法律法规,并借助美国强大的综合国力与覆盖范围推动执行。

    (一)美国主要监管机构

    1、司法管理机构

    第一类司机机构主要以美国司法部(U.S. Department of Justice)及各州州立司法机构构成了“双重司法体系”,其中由于多数美国金融监管机构和金融机构的总部聚集于纽约的曼哈顿与华尔街,因此位于纽约州的司法机构,例如纽约州南区联邦法院(DistrictCourtfor theSouthernDistrictofNewYork,S.D.N.Y.)等司法机构的判例尤为引人关注。纽约南区联邦法院的区域管辖范围既包括了美国证券交易监督委员会(U.S. Securities and Exchange Commission,SEC),从而下辖众多在美或非美的上市公司,也包括了众多总部或分支机构位于曼哈顿华尔街的金融机构。

    2、金融监管机构

    第二类金融监管机构,以证券、银行、保险等监管机构为主,由于美国现行采用了混业监管的模式,主要包括了以下五种。一是相对独立的证券业监管机构,包括美国证券交易监督委员会(SEC)、金融业监管局(The Financial Industry Regulatory Authority,FINRA)和美国商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission,CFTC)等;二是混业及辖属相关分业的监管机构,包括美国财政部(Dept. of The Treasury)及其下属机构,包括美国国内收入署(Internal Revenue Service,IRS,也称“美国国税局”)、美国货币监理署(Office of Comptroller of Currency,OCC)、美国存款监理署(Office of Thrift Supervision,OTS)、海外资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury,OFAC)和美国金融稳定监管委员会(Financial Stability Oversight Council,FSOC)等;三是“超级监管”主体,包括美国联邦储备系统(Federal Reserve System,Fed,简称“美联储”);四是专业性监管机构,包括美国国家信用社管理局(National Credit Union Administration,NCUA)、美国消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau,CFPB)等;五是相对独立的保险业监管机构,包括全美保险监管协会(National Association of InsuranceCommissioners,NAIC)等。其中,反洗钱处罚和税务处罚等多出自美国财政部及其下属机构海外资产控制办公室(OFAC)和美国国税局(IRS)。

    3、商贸监管机构

    第三类商业贸易的监管机构,以美国联邦贸易委员会(U.S. Federal Trade Commission,FTC)等为主。作为贸易大国,联邦贸易委员会是执行多种反托拉斯和保护消费者法律的联邦机构,目的是确保国家市场行为具有竞争性,确保美国市场经济繁荣、高效地发展,不受不合理的约束。联邦贸易委员会也通过消除不合理的和欺骗性的条例或规章来确保和促进市场运营的顺畅,阻止可能给消费者带来危害的行为。

    4、能源监管机构

    第四类能源监管机构,以美国能源部(U.S. Department of Energy,DOC)下属的联邦能源监管委员会(Federal Energy Regulatory Commission,FERC)为主。后者是美国政府的独立机构,负责管理州际贸易中电力和天然气的运输和批发销售,以及州际贸易中通过管道进行的原油运输。委员会同样负责审议关于修建州际天然气输送管道、天然气存储设施、液化天然气接收站的议案,并为非联邦的水电项目颁发许可。

    5、环境监管机构

    第五类环境监管机构,以全美环境质量委员会( U.S. Council on Environmental Quality,CEQ)和美国环境保护局(U.S. Environmental Protection Agency,EPA)和各州立环保监管机构组成,与“双重司法体系”类似。前两者直属总统办公厅,由总统亲自领导。其中,环境质量委员会(CEQ)更偏向法律评价与政策咨询;而美国环境保护局(EPA)主要负责法律与政策的实施,维护自然环境和保护人类健康不受环境危害影响。

    (二)监管机构间的合作

    美国的商贸监管机构等专业监管机构多与美国司法机构共同合作,分工开展调查和处罚。美国监管的罚款一般经由行政机关向地方法院对违法对象提起民事诉讼来寻求解决,只有某些特殊情况才由法律授权行政机关来直接执行(陈太清,2012)。例如,以非金融机构遭受最多的处罚依据来看,有14家企业的14个案例涉及不当营销和行贿的问题。美国监管当局依据《反外国腐败行为法》(the Foreign Corrupt Practices Act,FCPA)禁止美国公司向外国政府公职人员行贿,这是目前规制美国企业对外行贿最主要的法律。不仅如此,美国的监管机构还积极推动本土法律的“走出去”和“国际化”,并取得了积极的成效。在《反外国腐败行为法》1988年修正案的要求下,美国的立法机构即美国国会同年就开始与经济合作发展组织(Organization for Economic Co-operation and Development,OECD,简称“国际经合组织”)协商,谋求美国主要的贸易伙伴出台同样的海外反腐败法,并得到了英、加、韩等国的积极响应(李明双,2014)。

    1997年,美国与OECD其他33国共同签订了《国际商业交易活动反对行贿外国公职人员公约》(Convention on Combating Bribery for Foreign Public Officials in International Business Transactions),美国批准了该项协定并于1998年出台了相关执行法律。除了国际经合组织,美国还在美洲国家组织(Organization of American States,OAS)、国际商会(International Chamber of Commerce,ICC)、世界银行(World Bank,WB)、泛美开发银行(Inter-American Development Bank,IADB)、国际货币基金组织(International Monetary Fund,IMF)、非洲开发银行(AfricanDevelopmentBank,ADB)、欧洲理事会(The Council of Europe)和联合国(United Nations,UN)等国际组织谋求同样的支持,这些组织也相继出台了类似公约。由此,美国的《反外国腐败行为法》实现了从单边法律向多边法律的扩展,西门子(SIEMENS)、BAE系统公司(BAE SystemsPLC)、阿尔卡特朗讯(Alcatel-Lucent)、德西尼布集团(Technip SA)、埃尼集团(ENI)、戴姆勒·克莱斯勒(Daimler- Chrysler)、日挥株式会社(JGC)、道达尔(Total SA)、阿尔斯通(Alstom)等非美国公司在美国之外存在的违规行为也被实施了大额处罚。

    四、美国巨额监管处罚的对象

    从美国监管机构的巨额处罚对象来看,2007年来共计43家机构的52个案例,累计被处罚金799亿美元,堪称天文数字。我们有必要逐一分析这些被罚的机构,找出其是否存在一定特征,是否有规律可循,是否具有可以借鉴或参考的价值?

    (一)金融机构

    美国巨额监管处罚中的金融机构案例占到了较大的比重,涉及22家金融机构31个案例,全部为银行业金融机构,累计被处罚金622.8亿美元,分别占全部巨额被罚案例的51%、60%和78%。从数量上看,德意志银行被罚次数最多,2007年过亿罚金已有三次(2014、2016、2017);从金额上看,美国银行单笔被处罚金最多,高达166.5亿美元(2014);从国别上看,美国银行受处罚的数量最多,达8次,占比26%,同时其受处罚的金额也最高,达229.7亿美元,占比37%;从概率上看,有8家银行因不同问题遭受了2次及以上的巨额监管处罚,占所有被处罚金融机构的36%。相关国家和地区的金融机构处罚情况一览表附后。

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    4本表为作者根据公开资料收集编制,标准为2007年来被美国监管机构(含非金融监管机构和地方金融监管机构)处罚或和解1亿美元及以上的金融机构公开案例,并按处罚时间顺序排列;其中使用“/”符号的意指同一家金融机构,使用“、”符号的意指不同的金融机构。

    (二)非金融机构

    美国巨额监管处罚中的金融机构案例不可小觑,包括了21家非金融机构21个案例,累计被处罚金176.2亿美元,占比分别为49%、40%和22%。从数量上看,各家非金融企业受美国监管机构巨额处罚均为1次,并列第一;从金额上看,美国电力公司(AEC)因环保问题单笔被处罚金最多,高达46亿美元(2007),对标金融机构额度相对较小;从国别上看,美国的非金融机构受处罚的数量最多,达9次,占比43%,同时其受处罚的金额也最高,达116亿美元,占比66%;从概率上看,不同于金融机构,尚未有非金融机构被美国巨额监管多次处罚(2次及以上),单个机构的单案例呈现主流趋势。相关国家和地区的金融机构处罚情况一览表附后。

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    5本表为作者根据公开资料收集编制,标准为2007年来被美国监管机构(含非金融监管机构和地方金融监管机构)处罚或和解1亿美元及以上的非金融机构公开案例,并按处罚时间顺序排列;其中使用“/”符号的意指同一家非金融机构,使用“、”符号的意指不同的非金融机构。

    1、第一产业(农牧业)

    第一产业指以利用自然力为主,生产不必经过深度加工就可消费的产品或工业原料的部门,主要包括农业、林业、牧业、渔业等(蔡宁伟、张丽华,2017)。从表三的非金融机构案例统计情况来看,第一产业遭受美国巨额监管处罚的数量为0,占比0%,行业整体相对规范,此时间段内暂未出现被监管重点关注和处罚的情况。

    2、第二产业(制造业)

    第二产业以对第一产业和本产业提供的产品(原料)进行加工的产业部门,主要包括采矿业,制造业,电力、燃气及水的生产和供应业、建筑业。从表三的非金融机构案例统计情况来看,第二产业遭受美国巨额监管处罚的数量为18,占比86%,涉及金额166.2亿美元,占比94%,均为非金融机构遭受巨额处罚的主流。其中从细分业务类型上看,涉及制造业(含制药、通信、工程、电子、汽车、化妆等)案例11宗,在第二产业中的占比为61%;涉及能源业(含采掘、电力、工程、服务等)案例7宗,在第二产业中的占比为39%。

    3、第三产业(服务业)

    第三产业主要意指服务业。中国第三产业包括流通和服务两大部门,具体分为四个层次:一是流通部门:交通运输业、邮电通讯业、商业饮食业、物资供销和仓储业;二是为生产和生活服务的部门:金融业、保险业、地质普查业、房地产管理业、公用事业、居民服务业、旅游业、信息咨询服务业和各类技术服务业;三是为提高科学文化水平和居民素质服务的部门:教育、文化、广播、电视、科学研究、卫生、体育和社会福利事业;四是国家机关、政党机关、社会团体、警察、军队等,但在国内不计入第三产业产值和国民生产总值。从表三的非金融机构案例统计情况来看,第三产业遭受美国巨额监管处罚的数量为3,占比14%,涉及金额10亿美元,占比6%。值得关注的是,如表二所示,金融机构遭受美国巨额监管处罚的31个案例前部位于第三产业的范畴,占比100%

    五、美国巨额监管处罚的内容

    从美国巨额监管处罚的内容来看,既可以回溯监管机构关注的重点领域,也可以探索监管客体即各金融和非金融机构主要存在的违规问题。只有两者相互契合,才能引发监管的持续关注、检查,才能引发巨额的监管处罚。总体而言,这些违规问题绝非一朝一夕之功,也不见得是一步一骤之过,多数是一年以上等相当长的一段时间风险逐步积聚、暴露的结果。这一结果往往需要时间,有待金融和非金融机构的管理层进一步发现和认识,有待监管机构进一步剖析和判断。例如,美国监管机构对次贷危机问题金融机构的巨额处罚就存在一定时滞,次贷危机多发生在2007-2008年间,而最终处罚集中在2011-2017年间。

    (一)金融机构

    如表一和表二所示,在2008年次贷危机后被美国金融监管处罚过亿的22家银行和31个代表性案例中,按照处罚案由,主要可以分为六类。这六类问题构成了美国巨额监管处罚的主要案由,是近十年来美国金融监管机构和司法管理机构持续关注的重点,也是处罚的要害所在,值得研究和借鉴。

    1、针对引发次贷危机问题的回溯

    对引发次贷危机根源的违规产品集中诉讼和清偿案例,有7家银行的7个案例涉及次贷危机前不当出售住房抵押贷款支持证券(MBS),被处罚金422.8亿美元,占金融机构罚金的68%。其中,美国本土银行有3家的3个案例,在7家银行占比均为43%,从数量上作为次贷危机的“始作俑地”尚未过半,但被处罚金218.6亿美元,在7家银行占比达52%,刚刚过半。

    2、对违反“双反”与制裁的追责

    违反反洗钱、反恐怖融资和受制裁法律法规案例,被处罚金180.7亿美元,共涉及14家银行的17个案例。其中,渣打银行(Standard Chartered Bank,2012、2014)、汇丰银行(HSBC,2012、2014)、三菱日联银行(MUFJ,2013、2014)等机构均被处罚2次。而美国本土银行(含控股银行机构)仅1家银行的1个案例,即花旗银行(Citi Bank)旗下的墨西哥国民银行(Banamex),占比分别为7%和6%,相对较低,涉及处罚金额1.4亿美元,占全部违反“双反”与制裁罚金的0.8%,其他均为非美国银行。不仅如此,非金融机构也可能受到美国监管机构的追责和处罚,中兴(ZTE、2017)涉及违法伊朗禁运案例就是一例典型。

    3、对违反美本土纳税法条的处罚

    违反有关税务管理规定,存在偷漏税款的案例,共涉及1家非美国本土银行的1个案例,被处罚金1.9亿美元,美国本土银行的占比均为0%。值得关注的是,2013年《海外账户税收合规法案》(FACTA)开始实施,美国政府逐步加强了与国际组织与各国的税务合作。例如,《海外账户税收合规法案》推广至经合组织(OECD),出台《金融账户涉税信息自动交换统一报告标准》(Common Reporting Standard,CRS)(李华泉,2015;刘天永,2017等),税务检查与处罚进一步收紧。又如,2017年中国国家税务总局、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会联合推出了《非居民金融账户涉税信息尽职调查管理办法》,用以加强税收与反洗钱等管理。

    4、针对涉嫌垄断市场交易的罚款

    涉嫌垄断市场交易案例,共5家银行的5个案例涉嫌操纵伦敦同业拆借利率(Libor),被处罚金16.7亿美元。其中,有2家美国本土银行的2个案例,占比均为40%,尚未过半,被处罚金6.2亿美元,占比为37%。值得一提的是,全部为西方发达国家或者在西方发达国家发起的老牌商业银行,体现了这类金融机构的传统市场地位与经营管理实力。

    5、对违反银行业监管规定的责罚

    涉嫌非法开立虚假账户牟利案例,共涉及1家美国本土银行的1个案例,占比分别为100%,被处罚金1.9亿美元。考虑到此类处罚的管辖权和范围,这类处罚主要针对美国本体银行和在美设立机构的外资银行。

    6、针对涉嫌员工种族歧视的罚单

    涉嫌员工种族歧视案例,共涉及1家美国本土银行的1个案例,占比分别为100%,被处罚金1.6亿美元。考虑到此类处罚的管辖权和范围,这类处罚同样主要针对美国本体银行和在美设立机构的外资银行。

    (二)非金融机构

    如表一和表三所示,在2007年次贷危机后被美国金融监管处罚过亿的21家非金融机构和21个代表性案例中,按照处罚案由,主要可以分为五类。这五类问题构成了美国巨额监管处罚的主要案由,是近十年来美国非金融监管机构和司法管理机构持续关注的重点,也是处罚的要害所在,值得研究和借鉴。

    1、对采取不正当营销举措的处罚

    15家机构因行贿等不正当营销而违反了《反外国腐败行为法》(FCPA)而遭受巨额监管处罚,占比达71%,涉及金额108.8亿美元,占全部非金融机构巨额监管罚金的62%。此类处罚具有很强的“长臂管辖权”,对美国公司与非美国公司同样适用,特别关注与美国公司存在竞争关系的跨国集团或五百强公司。

    2、对违反环境保护有关规定追责

    2家美国本土机构因环保问题而遭受巨额监管处罚,占比达9.5%;涉及金融47亿美元,占全部非金融机构巨额监管罚金的27%。此类处罚具有一定的“长臂管辖权”,一般针对美国公司或在美开设分支机构的外国公司。

    3、对使用不正当竞争策略的罚款

    2家非美国机构因不正当竞争而遭受巨额监管处罚,占比达9.5%;涉及金额6亿美金,占全部非金融机构巨额监管罚金的3%。此类处罚具有较强的“长臂管辖权”,一般针对美国公司或与美国公司有业务往来和竞争关系的外国公司。

    4、对存在财务上造假问题的处罚

    1家美国本土机构因虚假财务报表而遭受巨额监管处罚,占比达5%;涉及金额2.5亿美金,占全部非金融机构巨额监管罚金的1%。此类处罚具有较强的“长臂管辖权”,一般针对美国公司或在美上市的外国公司。

    5、对违反“双反”与制裁的追责

    另有1家非美国机构因违反制裁禁令而遭受巨额监管处罚,占比达5%;涉及金11.9亿美金,占全部非金融机构巨额监管罚金的7%。此类处罚具有很强的“长臂管辖权”,对美国公司与非美国公司同样适用。

    六、美国巨额监管处罚的金额

    2007-2017年间,美国巨额监管处罚覆盖了包括美国在内的11个国家和地区,如表四所示。在传统的西方七国集团(GroupofSeven,G7)中,目前除了加拿大一国的机构尚未在此阶段遭受巨额监管处罚外,法国、德国、意大利、日本、英国和美国余下六国的机构都遭受过美国的巨额监管处罚。在发达国家和地区中,欧洲的瑞士、荷兰,亚洲的韩国、中国台湾也有机构遭受巨额监管处罚;在发展中经济体中,仅有中国的2家机构遭受了美国的巨额监管处罚,在2016年后有上升趋势,值得持续关注。

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    (一)对美国机构的罚金特征

    2007年来,共计43家机构的52个被美国巨额监管处罚案例,累计被处罚金799亿美元。而美国机构包括了其中15个机构的17个案例,分别占比35%和33%,受罚金额345.7亿美元,占比45%,罚金水平高于数量占比。我们观察到:美国监管当局也对美国本土的银行的确开出过大额罚单,又以某美国本土银行的166.5亿美元为最,如能达成庭外和解,处罚金额往往降低甚至减半。尽管存在监管处罚“肥水不流外人田”的实际情况,但仍然在一定程度上体现了美国监管机构的追根溯源和“一视同仁”。

    (二)对欧洲机构的罚金特征

    2007年来,共有英、德、瑞、法、意、荷等6个国家中有20家机构的25个被美国巨额监管处罚案例,分别占比47%和48%,累计被处罚金399.5亿美元,占比52%,罚金水平略高于数量占比。我们观察到:美国监管当局对英国、德国、法国三国的机构分别开出累计超100亿美元的罚单,对瑞士开出累计超10亿美元的罚单,而德国的某银行又以累计被罚3次为各机构之最。从国别来看,德、法、英、瑞四国分列累计罚单金额的第二到五位,高居前列,与各国的经济规模与地位基本相符。

    (三)对日韩机构的罚金特征

    2007年来,共有日、韩等2个国家中有4家机构的5个被美国巨额监管处罚案例,分别占比9%和10%,累计被处罚金12.2亿美元,占比2%,罚金力度相对处于较低水平。作为美国在亚太地区的盟友,日韩机构的处罚数量和水平较之欧洲各国相对较少。值得关注的是,日本受处罚3家机构4个案例被美国巨额监管处罚,从数量上看位居第五位,仅次于美、英、德、法四国。

    (四)对中国机构的罚金特征

    2007年来,共有中国大陆、中国台湾的3家机构的3个被美国巨额监管处罚案例,分别占比7%和6%,累计被处罚金15.9亿美元,占比2%,罚金力度相对处于较低水平,但罚金略高于对日韩机构所受的处罚。值得关注的是,中国是目前遭受美国巨额监管处罚的唯一发展中国家,且处罚案例自2016年来具有陡增的趋势。上述各国遭受美国巨额监管处罚的金额和占比如图二所示。

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    七、美国巨额监管处罚的趋势

    尽管美国的立法、司法主流思维坚持了对危机问题的反思和补漏,但随着美国最新战略四位的调整,应对危机的策略有所改变。2016年11月9日,随着特朗普(Donald Trump)当选第45任美国总统,美国的战略思维的发生了根本转向:逐步从“全球平衡”向“美国优先”转型,实施系列减税措施并推动本土制造业的复兴,存在否定前任政策的可能。在这一思维下,美国政府先后宣布退出《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP)、《巴黎气候变化协定》(The Pairs Agreement,简称“《巴黎协定》”)、联合国教科文组织(United Nations Educational,Scientific and Cultural Organization,UNESCO)、《全球移民协议》(Global Compact on Migration)等多边框架或组织,放弃此类非美国主导、不符合美国直接利益或优先价值的多边条约与组织。作为美国国家战略的重要组成,美国的监管政策特别是金融监管策略也有所调整(葛奇,2017等),主要表现为:一方面,与“美国优先”相符合政策的将继续坚持甚至进一步发扬,凸出本土优先的地位;另一方面,与“美国优先”相悖离的政策将可能削弱甚至彻底废除,加强本土优先的配置。

    (一)除个别国家和地区外处罚的关注加重

    从案例处罚的具体内容来看,违反反洗钱、反恐怖融资和受制裁法律法规案例累计共处罚金180.7亿美元,占比23%,共涉及14家银行的17个事件,分别占比33%和33%,主要体现为三类趋势。一是反洗钱的重点主要针西亚、中南美洲的对发展中国家和“避税天堂”岛屿,例如:墨西哥、伊朗、沙特、叙利亚和开曼群岛等;二是反恐怖融资和受制裁国家与地区主要集中在北非、亚洲和中南美洲的发展中国家和欠发达地区,例如:苏丹、利比亚、伊朗、缅甸、朝鲜、委内瑞拉、古巴等;三是针对俄罗斯、中国等发展中国家特别是新兴市场国家企业的“双反”等调查趋势有所增加,未来不排除出现巨额处罚的可能,例如:2018年初,美国监管机构对中国企业华锐风电(Sinovel)涉嫌窃取商业机密等问题开展调查,可能面临最高48亿美元的天价处罚[参见《华锐风电在美国被判窃取商业机密罪名成立》[DB/OL].北京:新浪财经,2018-01-25。]。

    (二)除行政机构外立法机构加入处罚主体

    此前,美国政体实施立法、司法与行政“三权分立”,互相制衡监督的机制。因此,处罚的主体特别是美国巨额监管处罚的主体主要是司法和行政分支。从上述43家机构的53个案例来看,美国巨额监管处罚主体的主要涉及五类机构,分别是司法机构、金融监管机构、商贸监管机构、能源监管机构和环境监管机构。但是,从目前的趋势来看,美国立法的“根源”也有加入处罚主体的意愿。除了美国总统主导的行政机构、最高法院主导的司法机构等外,美国国会也可能加入处罚主体序列,强力推动某些法案的设立、落地与执行,从而形成立法、司法与行政“齐抓共管”的态势,可能导致“众人拾柴火焰高”的“叠加效应”。某些领域、地区、行业和机构在今后的一段时间内可能步入美国巨额监管处罚的高峰期、聚集期和强势期。

    (三)加大三类具有天然管辖权的处罚力度

    目前,美元仍然继续承担全球货币的角色,并与石油等能源和大宗商品交易绑定,堪称“石油美元”,赋予了更多地价值尺度和内涵属性(黄海洲,2016)。在这样的政治经济背景下,以美国财政部、美联储(Fed)等为代表的美国金融监管机构必然扩大自身的管辖范围、聚集监管权力、提升管理力度,这一系列背景与举措都不断助推美国的金融监管机构走上前台、走向国际,成为国际金融管理特别是银行监管政策的引领者、制定者和裁判者。相应,美国监管机构特别是金融监管机构的范围不断扩大,特别关注三类重点交易:一是各类使用美元的交易,主要针对国际贸易领域;二是各类过境美国境内的交易,主要针对赴美投资或必须借助美国国内投融资和清结算渠道的交易;三是通过美国机构交易,主要针对交易对手为美国机构的交易。这类处罚可能面临民事、刑事的双重责任,处罚手段又以大额或巨额罚款为主、以限制行动或禁业等手段为辅。

    (四)加大对受制裁国家交易的长臂管辖权

    如前文所述,美国监管的重点可能有所聚焦:一是反洗钱的重点主要针西亚、中南美洲的对发展中国家和“避税天堂”岛屿;二是反恐怖融资和受制裁国家与地区主要集中在北非、亚洲和中南美洲的发展中国家和欠发达地区;三是针对发展中国家特别是新兴市场国家企业的“双反”等调查趋势有所增加;四是针对竞争合作伙伴的发达国家企业在新兴国家市场或欠发达国家和地区的不正当营销手段持续关注。由此,美国监管机构可能采取“重点关注”的系列举措,例如:建立名单制裁、名单管理等机制,实施长臂管辖。如若相关机构违法规则,不仅可能面临巨额处罚,还可能失去与美国、美国机构的交易资格,失去美元的交易通道,失去美国及相关国家和地区的市场份额。在当前全球贸易的大背景下,这些损失是任何一家跨国公司都不愿面对、需要慎重抉择的结果。

    八、减少美国监管处罚的对策

    综上所述,美国巨额监管处罚主要针对商业银行等金融机构与制造企业等非金融机构两类对象,因此相关的处罚内容值得借鉴。对金融机构而言,美国巨额监管处罚的内容和溯源主要集中在以下六个方面:一是引发次贷危机问题的回溯,二是违反“双反”与制裁的追责,三是违反美本土纳税法条的处罚,四是涉嫌垄断市场交易的罚款,五是违反银行业监管规定的责罚,六是涉嫌员工种族歧视的罚单。其中,由于次贷危机的风波和处罚已经基本结束,第一类问题可以忽略,但与之类似或相关的金融创新可能会受到金融监管机构的持续关注。对非金融机构而言,美国巨额监管处罚的内容和溯源主要集中在以下五个方面:一是采取不正当营销举措的处罚,二是违反环境保护有关规定追责,三是使用不正当竞争策略的处罚,四是存在财务上造假问题的处罚,五是违反“双反”与制裁的追责。

    (一)严格遵守普适的法律法规

    无论金融机构还是非金融机构,违反“双反”与制裁的追责等具有一定通用性、普适性,否则必然引发美国监管机构的重罚,在绝大多数国家同样存在监管限制和处罚规则,值得各类机构共同关注。此外,一些基本的商业伦理和习惯必须得到坚持和尊重,否则也会引起监管的关注和处罚。例如:针对金融机构的违反美本土纳税法条的处罚、涉嫌垄断市场交易的罚款、违反银行业监管规定的责罚、涉嫌员工种族歧视的罚单等,都说明了这一问题。又如,针对非金融采取不正当营销举措的处罚、违反环境保护有关规定追责、使用不正当竞争策略的处罚、存在财务上造假问题的处罚等,也印证了这一观点,这些被美国监管机构长期关注。

    (二)加强在美机构和雇员管理

    需要关注的一点是,尽管美国巨额监管处罚大多针对机构,但组织的行为实际是由不同个体的行为所组成的,是一定数量的个体行为甚至集体行为的集中体现。因此,管理好公司的员工,不参与违法违规的交易尤为重要。特别需要关注的是,非美国企业的在美机构、雇员坚决不能参与洗钱、偷税漏税等交易,坚决不要与受制裁的实体有业务往来或参与内部交易,否则会导致监管检查和处罚。尤其需要提示的是,在美分支机构必须按照监管要求制定对应的内控政策与合规管理办制度,禁止在美的机构、雇员参与其中,否则可能因内控管理不到位、业务不合规等问题而承担连带责任。

    (三)与在美交易对手建立互信

    如前文统计,2007-2017年间,共计43家机构的52个被美国巨额监管处罚案例,累计被处罚金799亿美元。而美国机构包括了其中15个机构的17个案例,分别占比35%和33%,受罚金额345.7亿美元,占比45%,罚金水平高于数量占比。我们观察到:美国监管当局也对美国本土的银行的确开出过大额罚单,在一定程度上体现了美国监管机构的追根溯源和“一视同仁”。因此,无论与哪些对手特别是美国机构的交易对手做交易,都必须坚持交易透明、真实,通过长期的合作建立互信互利的关系。否则,如果你的交易对手对交易真实性、透明度、可靠性的担忧,也可能主动上报美国监管机构,导致监管检查和处罚。

    (四)选择非美交易对手和主体

    随着美国监管处罚的趋严、趋紧、趋种,一些原本在美国设立机构的商业银行逐步选择退出美国市场,或者放弃在美国的部分业务。2010年,《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,DFA,简称“《多德·弗兰克法案》”)出台,重点限制系统性风险,并后续配合颁布了对应的压力测试方案或独立规则。其中,2012年出台的《沃尔克法则》(Volcker Rules)禁止银行利用参加美国联邦保险的存款进行自营交易、投资对冲基金和私募基金,特别关注了在美的机构和交易对手。这种从严的规则使得一些机构逐步迁出美国,也促进交易双方选择选择非美国机构和交易对手。

    (五)加快建立人民币交易体系

    加快建立独立的人民币金融体系,不仅有利于我国的金融发展和国家战略,还有助于保障包括商业银行在内的金融机构的权益。一是借鉴“石油美元”,加速设立“天然气人民币”(黄晓勇,2017);二是借道人民币国际化,建立健全独立的人民币全球清算、结算通道,推广上海银行间同业拆放利率(Shanghai Interbank Offered Rate,Shibor)等的国际应用,加速设立人民币跨区域、跨大洲、跨时区的清算机构,提升在岸与离岸人民币的市场化运作;三是借助亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,AIIB,简称“亚投行”)、金砖国家新开发银行(New Development Bank,NDB,简称“金砖银行”)以及我国的开发银行与商业银行,给予“一带一路”建设与企业“走出去”以足够的金融支撑。

    参考文献:

    [1] 葛奇.《后危机时代的美国金融监管制度过时了吗——评美国财政部的银行监管改革

    建议》[J]. 北京:《国际金融》,2017(11):3-15.

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    http://en.wikipedia.org,2017-11-30.

    The Subjects, Objects, Contents and Trends of the Huge U.S. Regulatory Penalties

    ——Typical Cases Analysis Based on a Penalty Amount of Over One Hundred Billion Dollars in 2007-2017

    CaiNing Wei

    CITIC Bank Head Office • Compliance Department, 100009

    Abstract:Since the Subprime Mortgage Crisis, the United States has witnessed a "blowout" in its regulatory penalties. Its supervision is being tight, tight and heavy. A large number of large-scale penaltiesand typical caseshave emerged, which have aroused the industry's shock and the social concern. This article starts with all kinds of public reports and sorts out the major penalties imposed by the U.S. regulators on financial institutions such as banks for more than 100 million U.S. dollars in 2007-2017. It deals with 52 cases involving 43 organizations and accumulatively fined 79.9 billion U.S. dollars. 

    Among them, 22 financial institutions were fined 622.8 million U.S. dollars, 21 non-financial institutions were fined 17.62 billion U.S. dollars. Accordingly, attempts to analyze the subject and object of the huge U.S. regulatory penalties, the content and amount of penalties, the characteristics and trends of penalties, the final proposed a number of measures to reduce penalties. The study found that: The huge regulatory penalties of financial institutions mainly focus on six aspects.

     First, the issue of subprime mortgage;Second, violating "double reverse" and sanctions; Third, violating the U.S. tax law; Fourth,suspected of monopolizing the market transactions; Fifth, violating the banking regulatory provisions; Six, involving alleged employee racial discrimination. The huge regulatory penalties of non-financial institutions are mainly concentrated in five aspects.First, illegitimate competitionbehavior in marketing;Second, violating the rules of environmental protection;Third, using of unfair competition strategy; Fourth,the existence of financial fraud; Fifth, violating "double reverse" and sanctions. In the follow-up, the U.S. regulators may continue to step up their sanctions with three types of natural jurisdiction, such as the U.S. dollar transactions, the U.S. transit and U.S. rivals, and increase the long-arm jurisdiction over the transactions of sanctioned countries.

     This warned that all kinds of agencies, especially those enterprises "going abroad", must strictly abide by common laws and regulations, strengthen their control over U.S. agencies and employees, and establish long-term mutual trust with counterparties in the U. S.

    Keywords: U.S.Regulation;Regulatory Penalties;Typical Case; Long-arm Jurisdiction;

    本文原载《西南金融》2018年第五期,

    原标题:美国巨额监管处罚的主体、对象、内容与趋势——基于2007-2017年处罚金额过亿美元的典型案例分析

    本研究为作者个人思考,不代表所在组织的意见。

    责任编辑:王超

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