作者单位:山东省城市商业银行合作联盟有限公司
金融监管体制发展历程
中国银行业的监管制度是随着中国经济发展及监管机构的变更逐步建立起来的,其建立过程大可分为四大阶段,即从大一统监管到分业监管初期,分业监管体系成型,再到现在的金融统一混业监管时代。
1.1 大一统监管时代(1948-1991)
人民银行在中国银行业务监管形成过程中发挥了重要的作用。人民银行于1948年12月1日在石家庄设立,其前身囊括了华北银行、北海银行、西北农民银行,在新中国成立后,成为了中央银行,行使国家银行职能,承担货币发行、国家金融监管等职能。
从新中国建立到1978年,中国处于计划经济时期。中国人民银行一直行使着双重职能,既能够开办商业银行业务,统管着全国信贷资金,也肩负着对其他银行的监管职能。既是金融银行的角色,也是监管的政府部门。
1979年,中国进入改革开放时期,国家为应对改革开放经济的迅速发展,对人民银行进行改革,于1982在人民银行下设立金融机构管理司,后改称银行司,包括条法司、非银行机构管理司、保险司、外贸金融机构管理司。制定相应的法律对银行业、保险业、证券业、信托业及外汇业务等业务进行监管。
1984年,从中国人民银行分立工商银行、中国银行、建设银行、农业银行,将商业银行职能转交专业银行体系进行运营。而人民银行专注于行使中央银行职能,对全国金融进行宏观决策。1986年《中华人民共和国银行管理暂行条例》将人民银行的职能从法律层面进行固定。
从人民银行的发展历程可以看出,1948年-1991年,中国的金融监管体制处于大一统监管时期,统一由人民银行监管包括银行业、保险业、证券业、信托业以及外汇业务等在内的所有的金融活动。
1.2 分业监管出现(1992-2002)
1992年,国务院证券委和证监会成立,标志着中国金融监管体系从人民银行的大一统监管走向细分行业监管,证监委对我国证券市场进行统一宏观管理,证监会对证券市场进行严格监管。证券公司的审批及监管仍由人民银行负责。
1987年,中国第一家证券公司深圳特区证券公司成立,随后几年,证券交易所、证券公司如雨后春笋般涌现,在过去“大一统”的监管模式下,人民银行确实力不从心,证券市场处于市场混乱期,各类违规操作层出不穷,舞弊现象突出。1992年8月10日,深圳发生了令人震惊的“8.10”抢购股票事件,由于在新股认购中,存在组织不严密和一些舞弊行为,申购人群出现抗议等过激行为,深圳股市一度受重创,从310点跌至8月14日的285点,跌幅8.1%。同时元气大伤,深成指从此一直跌到11月23日的164点才止跌反弹。”8.10“事件催生了国务院证券委和证监会的诞生。
保险业的监管同样也经历了从混业到分业的演变。1980年,我国恢复了停办20多年的保险业务,1985年3月,国务院颁布《保险企业管理暂行条例》,规定国家保险管理机关是中国人民银行,十二年后,亚洲金融危机爆发,决策层意识到建立完整、市场化金融体系的重要性,中央召开首次全国金融工作会议,会议决定对金融业实行分业监管。至此,中国保险监督管理委员会正式登上了历史舞台,保监会根据国务院授权履行行政管理职能,依照法律、法规统一监管全国保险市场,此后人民银行不再承担保险业的监管职责。
自1992年起之后的十年,我国的金融监管体制不断完善,逐步从过去的大一统监管向分业监管转变。
1.3 分业监管体系成型(2003-2018)
中国人民银行集监管者和被监管者于一体,“单一央行制”显然是无法进步的。80年代初,央行的业务经营职能分离出来,逐步有了四大行和全国股份制银行的格局。随着证券市场的成立和保险市场的发展,90年代,证监会(1992年)、保监会(1998年)先后成立。随着银行业改制重组工作的开展,考虑到人民银行不宜兼任货币政策和金融监管两个职能,2013年,银监会成立。银监会的成立标志着我国金融监管体制从人民银行“大一统”的监管模式逐渐演变成“一行三会”分业监管体系。
分业监管体系框架正式成立后,央行除管部分业务外,专注宏观货币政策和整体金融稳定,三会专注行业监管,各司其职,成效显著。宏观层面,中国相继完成了汇率形成机制改革、利率市场化改革,人民币国际化和多层次资本市场建设初见成效;机构层面,金融机构相继实现重组上市,公司治理水平和专业化经营能力大幅提升。
1.4 统一混业监管时代到来(2018至今)
“一行三会”分业监管的体系,也存在不同行业同类业务重合造成的监管重叠现象及单业务多家管,和部分业务处于监管盲区造成无人监管的矛盾。
2017年11月,经党中央、国务院批准,国务院金融稳定发展委员会成立。设立金融稳定发展委员会其目的是为了强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责,强化金融监管部门监管职责,确保金融安全与稳定发展。
2018年3月,两会宣布合并银监会和保监会,成立中国银行保险监督管理委员会(简称“银保监会”),其主要职责是“依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳定运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定”。值得关注的是原银监会、保监会的“拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行”。
至此,原先由“一行三会”的分业管理时代,演进到了“一委一行两会”的金融统一混业监管时代。打破分业监管体制,走向混业监管模式后,各监管机构出台措施通过互相配合,注重协调处理,从而提高了各类监管措施的实施效果。
银行业监管制度的特点
近年一些中小银行事故频发,引发银行业震动,尤其2019年“包商银行”事件,更是暴露了一系列问题,银行业监管制度出现部分漏洞。
2020年银行业持续强监管态势,“严监管”政策进一步加强巩固,国家金融监管机构对数据监管工作愈加重视,不论处罚力度还是督促程度都是空前的。数字时代,随着大数据、云计算、区块链、人工智能等科技持续涌现,金融机构监管报送方式也从指标型数据报送逐步向穿透式明细型数据报送转变。自2019年下半年,人民银行先后发布《支付结算合规监管数据接口规范》(银发〔2019〕198号)、《单位贷款基础数据试点采集》(银调发〔2020〕11号)、《金融基础数据统计制度》(银发〔2020〕164号)等多项监管报送制度文件,全部要求上报“贴源型”的明细数据。银保监会持续完善监管数据标准化工作,外汇局、审计署等监管部门也在积极开展数字化监管建设。
2.1 监管制度体系不断完善
银行业监管的规章和规范性文件,逐步出台。不同监管部门分工合作,制定不同的监管内容,尽可能降低监管内容间的冲突及交叠,减少监管制度盲区,从单向监管向全面监管转变。
中国金融监管体系不断改进发展,现已建立起了以中国人民银行作为宏观审慎评估,国务院金融稳定发展委员会、中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会为市场行为监管模式。对不端行为的可疑交易与反洗钱、反欺诈、非法集资管控。对行业风险的信用风险、流动性风险、职能投顾风险进行监控。
2.2 监管手段和工具持续改进
银行业现场监管与非现场监管多种手段相结合,现场检查系统、银行风险早期预警系统、国家金融基础数据库等各种金融数据库相继建立,金融工具不断创新,监管层级和范围逐渐扩大范围,监管手段及监管工具持续改进。
2019年9月,中国银行保险监督管理委员会表示:“科技赋能以网治网,监测预警能力不断增强。各地各部门积极探索科技赋能监测预警,充分运用互联网、大数据、人工智能等新技术手段开展线上监测,实施‘以网治网’。”充分运用各种大数据等手段,并且建立起各种监管监测平台:中国互联网金融举报信息平台;互联网信息共享平台;全国互联网金融登记披露服务平台。建立起了科技携手监管的监管模式,不断引入新的监管科技、大数据技术、云计算计算、人工智能以及区块链技术。
2.3 监管力度逐步加强
国家相继出台严格的监管制度,加大对银行及整个金融行业的监管力度。不断扩大金融监管范围,从简单的存贷款业务扩展到所有银行业业务。监管力度逐步加强,建立起科学发展的资本约束机制,促使整个银行业的业务发展向理性回归。
2018年3月18国务院办公厅发布《国务院办公厅关于全面推进金融业综合统计工作的意见》(国办发[2018]18号文)中提到:为增强金融服务实体经济能力,完善金融监管体系,加快推进金融业综合统计,建设运营国家金融基础数据库。2020年7月,人民银行调查统计处正式发布《中国人民银行关于建立金融基础数据统计制度的通知.pdf》,要求2020年9月起分布实施金融基础数据统计制度。加强统计监测,促进金融统计标准化,建立统一的金融基础数据统计信息系统。
2.4 微观审慎监管与宏观审慎监管并重
国际金融危机频发及新冠疫情影响,国家汲取相关教训,加快了对动态拨备、逆周期资本计提、杠杆率等监管方法的研究和实施;持续加强对系统重要性银行的监管,对银行综合化经营实行非常审慎的准入标准。
2.5 封闭性监管向开放性监管转变
金融全球化,国际资本的大规模流动、金融业务和机构的跨境发展和国际金融市场的发展,加大了金融风险的传播。一国的金融安全及经济安全与国际金融市场变化息息相关,金融业监管从国内单边监管转向国际多边监管,从封闭性监管转向开放性监管。
参考文献:
[1] 银监保监合并细说中国金融监管机构的分分合合,《现代青年》 石大龙
[2] 虞群娥.论全球金融监管模式变革与我国监管模式选择,《财贸经济》2002年 第6期
[3] 中国银行保险监督管理委员会.主动排雷 坚决打击 防范和处置非法集资取得新成效
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责任编辑:王超
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