银保合并形成"一委一行两会"格局 职能划分受关注

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许晨辉 刘双霞 程维妙 宋亦桐 来源:北京商报 2018-03-14 08:14:14 银监会保监会协同监管 政策速递

核心提示在分析人士看来,由央行草拟法规,银监会、保监会负责执行的模式实际上正在成为中国式“双峰”

银保合并形成

  近年来备受瞩目的金融监管体制改革终于尘埃落定。3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议,根据该方案,不再保留银监会、保监会,改为组建中国银行保险监督管理委员会。

银保合并形成

宋媛媛/制图

  3月13日,北京金融街15号门前出现了不常见的一幕:不少人排着队在门前留影,用镜头记录下可能将成为历史的两个部委。当日,国务院机构改革方案亮相,保监会、银监会将不再保留。事实上,在近年来金融业混业经营的大趋势下,监管机构合并的预期已经日益高涨。随着两大监管机构的合并,我国金融业监管格局也将重新厘定,“九龙治水”、监管真空、监管重复等问题有望解决。

  回归混业监管

  3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议,根据该方案,不再保留银监会、保监会,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

  国务委员王勇介绍,中国银行保险监督管理委员会的设立,是为深化金融监管体制改革,解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题,强化综合监管,优化监管资源配置,更好统筹系统重要性金融机构监管,逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架,守住不发生系统性金融风险的底线。该机构的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。此外,银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

  在国务院发展研究中心金融研究所副所长陈道富看来,银监会、保监会合并的好处在于,将外部沟通协调转化为内部部门之间的沟通协调,有利于解决统筹协调金融发展。央行统领拟订银保法规和审慎监管制度职责,可以克服部门之间议而不决,或者部门利益主导部门间沟通协调的问题。监管理念基本框架没有调整,可以在不引起混乱的情况下快速进入实施阶段。

  这一动作并不完全在市场的预料之外。从2015年初开始,“金融监管大一统”的呼声便日益高涨,彼时市场就普遍猜测“一行三会将要合并”。随后在2017年7月召开的全国金融工作会议上,国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳委”)横空出世。金稳委的设立,已标志着我国从分业监管回归混业监管。苏宁金融研究院宏观经济中心主任黄志龙指出,金稳委的成立意味着金融监管和金融改革等方面更能够“全国一盘棋”,能够统筹各方面的利益和职能,而非目前的分业监管、各部门分别推进改革等现状。

  分业监管的AB面

  从我国金融改革的历史进程中来看,本次银保监管机构合并无疑又是一个里程碑事件,但它又不能单纯地以“分久必合”来解释,就像当初金融监管体制从合并到分离的背后,也是有着不同的市场背景和需要。

  1948-1991年间,我国金融业处于混业监管的时代,由央行统一监管所有的金融活动,同时分业监管的“种子”也在悄然播撒。例如从1979年开始,工行、农行、中行、建行先后或独立、或恢复、或设立,将央行的商业银行职能完全剥离出来,央行开始专门行使中央银行的职能。1992-2002年,金融分业监管趋势更加凸显。随着市场主体公司数量不断增加、证券交易所等机构成立,央行统一监管保险、银行、信托、证券公司已经有些力不从心,由此,证监会、保监会先后在1992年和1998年设立。

  下一个阶段则是2003年至今,分业监管体制成型,银监会成立成为标志事件。为配合入世后中国银行业监管的需要,2001年央行按照“管监分离”原则,重新划分了监管司局的监管职能,提高了监管的专业化水平。不过这种监管模式仍不能适应入世后银行业监管的需要,在这一背景下,2003年4月银监会成立。

  从“大一统”到“一行三会”分业监管,我国金融体制改革,就是央行金融监管职能不断细分、不断剥离的过程。分业监管下,各部委也取得斐然成绩。例如在保监会治理下的20年,中国保费收入由1998年的1251亿元飙涨至2017年的3.65万亿元,20年间飙涨了近30倍;银监会推动了银行股改、上市等改革;相关行业法律法规修订完善及市场治理等方面的成绩突出。

  然而,随着金融混业经营成为大趋势,市场又出现了新的变化,监管机构面临着新的难题。交通银行首席经济学家连平指出,在分业监管体制下,监管部门通常奉行“谁家的孩子谁抱走”的原则,这有一定道理,但也存在一定弊端,其中就包括监管割据、监管盲区阶段性凸显。

  稀财汇创始人、500金研究院院长肖磊举例表示,近年来,保险公司资金膨胀之后产生的投资、并购逻辑发生变化,一些保险公司在股票市场高调举牌上市公司引来不少争议。在这背后存在的分业监管弊端,即保险公司所属监管机构为保监会,而证券市场的监管机构证监会无法准确获取保险公司举牌股票的相关信息,从而导致无法有效监管这些保险公司的举牌行为,只能依靠监管层人士喊话“野蛮人”的形式来敲打这些险资。其他领域也不“消停”。海通证券研究所副所长姜超指出,例如有银行将大量资产放到了券商、信托和基金的表上,导致影子银行快速发展,这些通道业务的本质是银行逃避对资本监管的约束,但是在分业监管模式下,银监会无法有效监管位于券商等账户上的银行表外资产。

  探路协同监管

  出现这些问题,根源就是近几年我国金融业已经发展成了混业经营,但监管协调却一直处在“九龙治水”的状态,一面存在真空地带,另一面也有重复地带,因此,金融监管体制迫切需要重新厘定。对于未来“一委一行两会”如何更好地发挥监管职能,能否乘长风破巨浪,权限的分配和具体监管政策的实施成为业内认为合并之后的第一大挑战。

  国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生表示,保险作为非银金融机构,与银行的差别还是很显著的。即便监管部门合并,在新的银行保险监督管理委员会内部仍有必要分部门监管,因此,在其内部如何设置银行、保险的具体监管部门以及建立部门之间的协调机制非常重要。如何分、分到什么程度、如何整合共性的监管部门,提升监管效率,仍需要进一步探索。

  与此同时,新成立的机构与央行之间的关系如何协调也值得关注。“根据什么标准,确定是银行业、保险业重要法律法规,并交给央行,还需要进一步明确。另外,保监会、银监会原有的哪些审慎监管基本制度将由央行拟订,也需要进一步讨论。二者之间既不能出现监管空白,也不能出现重复监管,增加不同部门博弈的成本。因此,接下来的监管协调非常重要。”朱俊生说道。

  本次银保合并或许还只是本轮体制改革的开始。连平认为,这是监管统一的第一步。按照当前部委的设置,市场猜测下一个被合并的将是证监会。北京大学经济学院金融系教授吕随启对北京商报记者表示,之所以证监会此次并未被合并,与证券市场的特殊性有关,与银监会、保监会主管的市场并不兼容,且证券市场以直接融资为主,后者则是以间接融资为主。加上证券市场体量较大等因素,都决定了目前的监管格局。

  值得一提的是,权力的边界与约束以及法治建设,是讨论所有监管体制与机构改革的前提,这一点似乎没有得到应有的重视。朱俊生指出,“发达国家监管体制改革有很多动态演化的过程,但基本相同的金融领域改革的前提是有法治的制度基础,这在中国还是很薄弱的。因此,关注点从机构的分合与职能划分,有必要更多地转移到对权力的外部约束与制衡上来,金融监管的法治化是金融市场具有效率与活力的基础”。

  “一委一行两会”新格局

  “一行三会”成为历史,“一委一行两会”形成新的监管格局,职能划分成为业内关注重点。

  根据国务院3月13日发布的机构改革方案,银监会和保监会合并,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位,统一监管银行业和保险业。与此同时,此次改革方案还将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

  自此中国金融监管的新框架正式落地,“一委一行两会”金融监管框架包括金稳委、央行、中国银行保险监督管理委员会、中国证监会。

  朱俊生认为,将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行,这意味着银行业、保险业重要法律法规将更可能超越本行业的部门利益,有助于明确银行、保险监管目标。职能划分强化了央行的宏观审慎监管职能。这在理论上有助于增加货币政策与审慎监管之间的协调配合,赋予了央行应对系统性风险的手段。

  在“一委一行两会”职能上,业内人士认为,无论是在机构定位还是在职责定位上,金稳委都发挥着统筹协调金融改革发展与监管的金融业“大总管”作用。2017年11月8日,经党中央、国务院批准,金稳委正式成立,作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。

  同时,对于银监会与保监会的合并,业内普遍认为这能够在统一监管标准、减少沟通成本、杜绝监管套利等方面发挥积极作用。肖磊分析称,“银保合并后,实际还是会分部门来监管,保险依然是一个大部门,但协调性会更高。如此前一些保险公司入股银行,其保险产品也迅速入驻银行,这种逻辑未来可能会更加明显,因此把银保监管系统合并,可能在监管交叉业务方面会更有效率”。

  金稳委的四大重点任务

  作为金融监管新“统领”,金稳委在本次金融监管体制改革中的地位举足轻重。在2017年10月召开的世界银行年会上,央行行长周小川提出金稳委未来将重点关注的四方面问题,包括影子银行、互联网金融、资产管理行业和金融控股公司。

  这四个领域也正是分业监管框架下,市场在扩张和不断创新过程中风险滋生较为集中的领域。例如资产管理行业,自2012年下半年开始,年均复合增长率高达40%以上。但央行一位研究人士指出,在满足居民财富管理需求、优化社会融资结构的同时,资产管理领域也存在如多层嵌套、杠杆不清、名股实债、监管套利等,加大了金融体系的脆弱性。风险滋生的温床,就是分业监管的真空地带。

  同样游走在监管空白地带的还有影子银行。它的一大特点就是跨领域,不仅存在于银行机构,还通过通道业务、业务嵌套等形式存在于信托公司、基金公司、证券公司、保险公司等多种金融机构。2017年针对影子银行的监管力度不断加强后,目前许多影子银行业务已回归银行部门。

  互联网金融则是近年典型的金融创新产物,也存在监管相对薄弱的问题。周小川指出,目前许多科技公司开始提供金融产品,有些公司取得了牌照,有些没有任何牌照的公司也仍然提供信贷和支付服务、出售保险产品,这可能会带来竞争问题和金融稳定风险。

  金融控股公司的监管问题在今年两会期间也再次被重点提及。周小川表示,金融控股公司应保持足够透明,防止违规操作。而在交通银行金融研究中心首席研究员仇高擎看来,金融控股公司监管问题,既是协调监管的“硬骨头”,又是协调监管的“关键点”。之所以说是“硬骨头”,是因为与某项重点业务的协同监管相比,有效监管跨业经营的金融机构难度更大、要求更高;称为“关键点”,则是因为目前对金融控股公司的协调监管尚存在信息掌握不充分、划分标准不统一、法律支撑不完备、监管机制不清晰等问题。

  央行的变与不变

  在此次银监会、保监会合并的过程中,央行在机构设置上没有变化,但值得关注的是,银监会、保监会重要法律法规草案和审慎监管基本制度的拟订权将划归央行。在分析人士看来,央行统筹金融监管的职能愈加凸显。事实上,央行统筹监管的趋势早有显现。2016年起,央行将原有的微观监管机制升级为宏观审慎评估体系(MPA),央行职责逐渐扩大到金融体系的稳定性。2017年7月,金稳委成立,办公室设在央行。

  在苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙看来,这次监管改革加上去年金稳委办公室设在央行,无疑进一步强化了央行在整个金融监管中的主导和核心地位。

  对于央行监管职能的变化,央行研究局局长徐忠也给出了官方解读。徐忠表示,将银监会和保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行,使监管部门专注于监管执行,提高监管的专业性有效性,强化中央银行宏观审慎管理职能。徐忠明确,央行承担的重要发展职能包括,统筹金融业发展规划,相关金融监管部门不再编制本部门发展规划,以实现发展与监管职能分离;统筹金融业立法,金融立法不再各自为政,避免不同法律之间存在冲突、部分法律立法进程滞后等问题;统筹金融业并购重组、对外开放的安全审查。

  在分析人士看来,由央行草拟法规,银监会、保监会负责执行的模式实际上正在成为中国式“双峰”监管。对此,黄志龙指出,尽管央行在3月9日否认了短期内将实行“双峰”监管,但是从此次改革的方向看,仍然是“双峰”监管的方向。根据双峰(宏观审慎和微观行为监管)监管的国际经验,未来宏观审慎指标的制定、监管指标的执行、法律法规制定,加上央行一贯的货币政策和宏观金融稳定的职责,将是央行的主要职责,而具体的监管过程将由银保会和证监会完成,另外两会的监管也将由当前的机构监管向行为和功能监管转变。

 

责任编辑:晓丽

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