苏盼:非银行机构支付结算与清算业务风险研究

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来源:金融法苑 2018-02-08 09:09:54 苏盼支付清算 金融科技

核心提示建立统一的网联清算平台有助于解决这一问题,但还应明确要求一家支付机构只能开立一个备付金账户,不同账户开立在不同银行,从而分散风险;或者由中国人民银行对备付金进行集中存管,以保障资金安全、维护清算秩序。

  作者:苏盼 上海财经大学法学院讲师

  摘要:整治非银行支付机构重点在于客户备付金风险和跨机构清算业务,与其从事支付结算和清算业务相关。结算不是商业银行特许业务,不会直接产生系统性风险,对其监管须侧重保障客户备付金安全:应在备付金集合账户之下建立二级账户,实现资金透明监控,并借鉴美国存款延伸保险制度为客户提供更有效的保障。支付机构与银行直连、开设多个备付金账户,通过调整备付金账户头寸成为事实上的清算组织。清算组织是金融市场基础设施,具有系统重要性,应予以严格规范。建立统一的网联清算平台有助于解决这一问题,但还应明确要求一家支付机构只能开立一个备付金账户,不同账户开立在不同银行,从而分散风险;或者由中国人民银行对备付金进行集中存管,以保障资金安全、维护清算秩序。

  一、引言

  “互联网金融”在我国蓬勃发展的过程中也带来了市场乱象,互联网公司违规经营可能带来风险。2016年4月,国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》(国办发[2016]21号),对包括互联网支付在内的多个领域进行风险整治。随后,十四个部委联合发文指出非银行支付机构(以下简称支付机构)整治重点在于客户备付金风险和跨机构清算业务。一年多来监管机构采取了包括集中存管备付金、设立网联平台等措施来实施整治方案。之所以重点整治这些风险,与支付机构如何从事支付结算与清算业务相关,本文对此进行详细分析,并评价整治措施的合理性,提出改进建议以完善监管。

  为便于论述,首先界定本文讨论的支付结算与清算的含义。支付一般被定义为付款人向收款人转移货币债权的过程。按照通俗理解,我国的“结算”是指商业银行或其他机构面对客户的资金计算,即按照规则完成支付指令交换并计算出待清偿债权债务结果,体现为记账过程;而“清算”是银行与银行之间,或其他机构与机构之间的资金转移,即清算在结算之后完成资金最终的划拨。我国对“结算”“清算”的界定与国际标准正好相反,但因国内对这两个术语的使用已被公众熟知,因此本文沿用国内用法,将结算看作是资金计算过程,而清算涉及跨机构间的资金最终转移过程。

  二、支付机构的结算业务及其风险应对

  (一)支付机构的结算业务

  1.结算业务体现为记账过程。支付机构可以为客户开立支付账户提供资金转移服务。支付账户是用于记录预付交易资金余额、客户凭以发起支付指令、反映交易明细信息的电子簿记。在电子化交易过程中,资金转移的结果通过账户数值变化来体现。例如,支付机构的客户A向客户B支付100元,付款人A和收款人B都使用支付机构账户内的余额(已提前充值/预付)进行付款和收款,那么最终双方的支付账户内都会显示以借贷簿记方式体现的支付指令信息,即付款方有一笔“-100元”的记账,收款方有一笔“+100元”的记账。这种记账过程(账户数值变化过程)就是支付机构提供的结算业务。在上述这个交易中,支付机构对付款方和收款方的账户分别进行了借记和贷记100元的处理,完成了结算。

  不同意见可能认为,假设A向B支付100元,B向A支付50元,那么最终计算只需要A向B支付50元,才是结算的意义所在,即提高支付效率、减少交易成本。但前述两例都涉及结算,只是存在全额结算、净额结算的差别而已。对于同一家支付机构而言,所有客户的资金都集中存放,前例中客户A、B账户数值变化对于集中账户而言,不涉及余额变动,也不需要进行跨机构的资金划拨,支付机构通过逐笔记账完成实时的全额结算。

  支付结算一直被认为属于商业银行传统业务。但结算是否是商业银行独有的特许业务?如果构成特许业务,结算就只能由银行来提供,从事结算业务的非银行支付机构也需要获得银行牌照,接受类银行监管。下文进行分析。

  2.结算不是商业银行特许业务。我国法律确实规定了支付结算是商业银行业务之一,例如《商业银行法》第二条规定:商业银行是指依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。有学者也认为支付机构的结算业务专属于商业银行,是特许经营业务,应当接受更高标准的监管。其理由在于:我国《支付结算办法》(1997年实施)第六条和《支付结算业务代理办法》(2000年实施)第五条规定,支付结算及其代理业务未经批准,非银行金融机构和单位不得办理。我国《刑法》第二百二十五条也规定,未经批准,非法从事资金支付结算业务构成非法经营罪。因此,看起来支付结算及其代理业务都属于银行特许业务。

  本文认为结算并非商业银行特许业务。首先,从实践上看,我国的非银行支付市场的发展及其规范经历了一个特殊的历程——市场实践先行、法律监管在后。互联网支付市场在2005年已粗具规模,但是中国人民银行在2010年才颁布《非金融机构支付服务管理办法》要求已经从事互联网支付等业务的机构补办许可证。2015年发布的《非银行支付机构网络支付业务管理办法》也明确资金结算方式是支付机构的业务规则之一,必须在支付机构与客户签订协议时明确说明。事后立法平息了支付机构“非法”地位之争。

  其次,从法理上看,支付结算不是银行的本质性业务,吸收活期存款从而用于发放贷款,才是银行的特殊性所在。银行是信用中介,它利用杠杆负债经营,其高度失调的资产负债比例导致它吸收损失的能力非常有限,难以应付挤兑(bank run)危机。由于信息不对称,市场恐慌也可能波及其他银行,加剧系统性风险。银行业的失败具有明显“负外部性”——导致实体经济衰退、就业率下降等社会问题,而银行自身没有动力将此成本内部化。因此,针对银行的特殊监管都建立在其吸收存款以发放贷款的基础之上。支付结算业务本来是商业银行业务的自然延伸,但它并非核心业务,不会为银行业带来系统性风险。支付机构也可以从事支付结算,其接收客户资金的目的在于进一步的转移,而非发放贷款。

  (二)支付机构支付结算业务风险及应对措施

  支付机构开展支付结算业务不需要接受类银行监管,但仍然需要获得支付许可并接受其他监管,这与支付机构自身风险相关。

  1.预付机制易导致客户资金风险。在支付过程中,客户交付的资金(客户备付金)与获得产品/服务之间可能存在时间差,在资金预付时,客户风险最大。非银行支付业务的本质特征即为预付,即客户事先将资金交付/存放于支付机构,再在日后用于支付。预付机制是导致资金风险的本质所在,原因在于:一方面,客户预存资金之后,对资金的支配能否实现完全依赖于支付机构。由于存在信息不对称,客户难以了解企业服务质量、诚信水平和支付安全,无法获得保障。另一方面,支付机构的客户多为个人消费者或中小商户,这类人群“金融知识、风险意识和承受能力相对薄弱”,无法达到与支付机构同等谈判地位,因此无法通过合同防范风险。

  支付机构客户备付金遭受损失的主要风险来源包括:(1)技术/操作风险,支付机构因技术设备或内部人员操作等方面的原因(例如黑客入侵系统),导致客户资金丢失;(2)市场风险,支付机构利用沉淀的客户备付金进行投资,如果不受限制可能出现亏损从而无法兑付;(3)信用风险,支付机构挪用客户资金而无法满足客户支付需求,此时支付机构已超出业务范围,违规从事了银行业务。银行进行吸储和放贷是一种合法的“利用客户资金”,但是支付机构不得挪用。

  2.监管措施以保障客户备付金安全为核心。为防止支付机构成为事实上的银行,并应对客户备付金无法兑付的风险,主要监管措施在于:(1)建立支付业务许可制度,在资金、技术标准、组织管理等方面设立准入门槛,将不合格机构筛选出市场,最大限度地保障客户权益;(2)明确备付金所有权在于客户,要求支付机构对支付账户进行风险管理,禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金;(3)限制支付机构对客户资金的投资,构建商业银行对备付金的存管制度,要求支付机构接收的客户备付金全额缴存至专用存款账户。2016年,十四个部委联合发布的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》主要从执法检查层面强化上述基本监管措施,但作出了两项推进:一是建立支付机构客户备付金集中存管制度;二是逐步取消对支付机构客户备付金的利息支出。

  对于客户备付金集中存管制度,初衷在于加强统一监测,防范支付机构挪用客户资金。按照《支付机构客户备付金存管办法》第八条的规定,“支付机构应当并且只能选择一家备付金存管银行,可以根据业务需要选择备付金合作银行”,实践中支付机构通常开立多个备付金账户,这加大了统一监控的难度。整治措施提出备付金须按步骤统一交存至人民银行或商业银行专用账户,然而由于我国支付机构客户备付金存管制度没有像证券交易结算资金管理那样要求存管银行建立二级账户,无法完全实现资金运行的透明化。

  对于客户备付金利息问题,存在的争议在于:银行是否应向备付金集合账户支付利息;利息应归属于支付机构还是支付机构的客户。按照2013年的《支付机构客户备付金存管办法》第二十九条的规定,风险准备金(用于弥补客户资金损失)按照所有备付金银行账户利息总额的一定比例计提,也就说明银行需要为备付金集合账户支付利息。但在如何确定利息归属问题上出现了巨大争议:代表消费者利益的观点认为,客户备付金所有权已明确由客户享有,相应利息也应归属于客户。代表支付机构利益的观点则认为,如果利息归属于客户,支付机构存在吸收存款嫌疑,并且也具有操作难度,还将削弱支付机构的利润空间。最终现行法回避了利息归属问题,实践中利息一般被约定归属于支付机构。目前整治措施要求支付机构客户备付金账户逐步不再计息,防止支付机构变相吸收存款赚取利息收入。

  3.应建立二级账户实现资金透明监控。整治措施提出的办法可以在一定程度上防范客户备付金风险,但仍需要完善。除需要对客户备付金集中统一存管之外,还应该要求存管银行(商业银行或中央银行)为客户建立二级账户,实现对资金的透明监控,同时借鉴美国存款延伸保险制度为客户提供更有效的保障。

  按照整治措施的设想,支付机构客户备付金以支付机构名义集中于一个统一账户存放于商业银行,但没有要求银行为每个支付机构客户(即资金所有人)单独开设二级账户,没有做到证券结算资金托管中的透明持有模式,因此银行不能监控总账户之下每个客户的资金交易明细,支付机构仍存在挪用客户资金的空间。由于商业银行与支付机构在支付结算方面的业务竞争关系,银行为支付机构客户建立二级账户掌握每一笔交易数据,虽然可以有效监控资金,但可能遭到支付机构反对而难以实施。替代方案是由其他中立机构,例如中央银行,来对客户备付金进行实时监控。但是即使是中央银行统一监管备付金,也需要在支付机构总的备付金账户之下建立每一个客户的二级账户,从而实现透明监控。

  即使统一的清算平台(后文详述)可以监控每一笔资金交易明细,建立二级账户还具有另外的优势:可以借鉴美国存款延伸保险制度,为客户提供更为有效的保障。按照我国《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第七条规定,客户备付金所有权在客户,但以支付机构名义存放于银行,因此客户不直接受存款保险保护。然而,根据《存款保险条例》和《人民币单位存款管理办法》(银发〔1997〕485号)的规定,集合了客户资金的支付机构备付金账户存放于银行,是单位存款,仍可作为一个整体在银行破产时获得最高50万元的存款保险。在这种情况下,支付机构众多客户只能分享这50万元保险,难以获得有效保障。

  美国存款延伸保险制度(pass-through insurance,也被译为过桥保险)可以为我国提供启发。美国非银行支付机构(例如PayPal)的客户资金也可集中存放于商业银行,该账户为FBO(For Benefit Of)无息账户,表明是为他人利益而设立的账户。FBO账户类似于我国的支付机构备付金集合账户,但如果满足以下条件,存款延伸保险可以在商业银行破产时,为FBO账户资金实际拥有者提供保障:(1)在受存款保险保护的银行账户明确显示出存管/代理关系;(2)账户资金每一位真正所有人(客户)的身份及资金信息可识别(即建立二级账户);(3)账户由名义所有人(支付机构)开设;(4)名义所有人作为客户代理人行事。一旦满足条件,FBO账户的每一位客户都可享受到最高25万美元的存款保险。延伸保险制度关键在于FBO账户的独立化和二级账户的可识别化,如果中国备付金集合账户之下能够建立二级账户,借鉴延伸保险制度可以为支付机构客户提供充分保障。

  三、支付机构的清算业务及其风险应对

  (一)支付机构的跨机构清算业务

  除客户备付金风险之外,对支付机构的整治重点在于跨机构清算业务。在传统的结算——清算系统中,商业银行为其客户提供资金结算,清算组织(例如中国银联)和中央银行提供跨行清算服务。监管机构担心非银行支付机构绕过清算组织和中央银行而在事实上进行跨机构清算业务,这与目前支付机构与银行直接连接、支付机构开设多个备付金账户相关。传统清算组织及其搭建的数据传递系统类似于“接线板”,便利商业银行与商业银行(跨行/跨机构)交换数据,计算应该转移的资金情况,最终的资金划拨通过中央银行调整商业银行开立在中央银行的账户的头寸来完成。但是,支付机构与各个商业银行直接连接,意味着不再需要“接线板”,支付机构与商业银行建立系统完成支付,然后可以通过调整支付机构在不同银行的备付金集合账户的头寸,绕过传统清算系统而直接完成资金划拨和转移。

  假设支付机构的客户A通过支付账户向B付款100元,付款人A将其支付账户绑定了X银行的银行卡,收款人B绑定了Y银行的银行卡。支付机构与X、Y银行直接连接,并在这两个银行都开设了备付金账户,如图1所示。

苏盼:非银行机构支付结算与清算业务风险研究

  此时,结算—清算存在两种路径:

  1.传统清算系统提供清算。具体的步骤可以表述为:①A将其X银行卡内的100元转入支付账户,A的X银行卡账户“-100元”,A的支付账户“+100元”,支付机构X银行备付金账户“+100元”;②A将其支付账户100元转入B的支付账户,A的支付账户“-100元”,支付机构X银行备付金账户“-100元”,支付机构Y银行备付金账户“+100元”,B的支付账户“+100元”;③B将其支付账户的100元转入Y银行卡,B的支付账户“-100元”,支付机构Y银行备付金账户“-100元”,B的Y银行卡账户“+100元”。如表1所示:

苏盼:非银行机构支付结算与清算业务风险研究

  在这种路径之下,支付机构的X、Y这两个银行备付金账户都进行了资金变动,需要通过传统清算组织(中国银联)的跨行清算系统完成,并由中央银行通过调整X、Y银行在中央银行设立的账户实现最终的资金划拨。

  2.支付机构提供清算。支付机构还可以采取更为简化的步骤:①A将其X银行卡内的100元转入支付账户,A的X银行卡账户“-100元”,A的支付账户“+100元”,支付机构Y银行(而不是X银行)备付金账户“+100元”;于A将其支付账户100元转入B的支付账户,A的支付账户“-100元”,支付机构Y银行(而不是X银行)备付金账户“-100元”,B的支付账户“+100元”;③B将其支付账户的100元转入Y银行卡,B的支付账户“-100元”,B的Y银行卡账户“+100元”。如表2所示。

苏盼:非银行机构支付结算与清算业务风险研究

  因为支付机构与X、Y银行分别直接连接,并且都开立了备付金账户,而此备付金账户以支付机构名义开立,并没有二级账户,银行无法知晓每一笔具体的交易,只知道总账及其变化。在此路径之下,支付机构不调整X银行备付金账户数额,而是调整了Y银行的备付金账户,Y银行只需接受支付机构指令,调整客户B的银行账户数额即可,因此最终不需要进行X、Y银行之间的跨行转账和清算,也即不需要经过传统的中国银联清算系统。支付机构调整其备付金账户头寸即可完整资金的转移,完全绕开了传统的清算系统,成为事实上的清算组织。

  (二)支付清算为清算机构特许业务

  清算业务相比于结算业务具有系统重要性,《国务院关于实施银行卡清算机构准入管理的决定》以及《银行卡清算机构管理办法》已经明确规定银行卡清算为特许业务。对银行卡清算机构进行准入监管的核心理由在于:第一,银行卡作为支付工具在我国的使用非常广泛,银行卡清算业务包含持卡人、商户、收单机构和发卡机构的大量金融信息,涉及重大公共利益;第二,银行卡清算业务系统属于重要金融市场基础设施,它需要搭建数据传递系统,并连接多个主体,其风险防范和稳定运行对维护支付体系的稳定运行具有重大影响。正是鉴于清算系统作为公共设施的基础重要性,特别是由于技术等方面的风险,基础系统发生问题会继而影响到整个系统中的其他机构,产生风险的传递,因此清算机构及其负责的清算系统就具有了系统重要性。国际上颁布了《金融市场基础设施原则》要求加强风险管理,我国对银行卡清算机构实施特许监管符合国际要求。

  传统的商业银行跨行资金清算业务由清算机构和中央银行共同提供,其条件是:第一,中央银行与各商业银行连接,商业银行在中央银行开设清算账户;第二,清算机构建设基础服务设施(如网络系统),并提供数据交换,以便中央银行通过调整商业银行清算账户头寸来完成跨行债权债务转移。按照《非银行支付机构网络支付业务管理办法》第八条的规定,支付机构不得为金融机构以及从事信贷、融资等金融业务的其他机构开立支付账户,防止支付机构调整金融机构账户头寸来完成资金划拨,成为“中央银行”。而支付机构与商业银行直接连接、在多家银行开立客户备付金账户,通过调整各个客户备付金账户余额,绕开了中国银联的清算系统从事了跨机构清算业务。当然,支付机构也可以成为银行卡清算机构,但需要经过特许,符合相应的资质条件(对清算机构的要求高于支付机构)。如果没有经过事前审查而实际上从事了清算业务,则属于违规操作,并带来风险。

  尽管支付机构主要从事小额业务(笔均支付金额约为600元),但其客户数量庞大,特别是多达数亿的个人消费者和中小商户,已经与居民生活密切相关。支付机构未经审查从事清算业务,资金无法被监控。具有了金融基础设施地位的支付机构,一旦自身发生技术/操作风险、市场风险、信用风险,也可能波及系统中的其他机构,包括商业银行。互联网支付机构具有开放性特征,其风险传染速度更快、传播范围更广,面对众多客户和商业银行,风险一旦爆发,社会影响更为严重,因此需要严格规范。

  (三)规范支付机构清算业务主要措施

  1.规范思路。支付机构能够从事清算业务主要在于支付机构与商业银行直接连接,同时又在不同商业银行开设了多个备付金账户。为规范支付机构的清算业务,需要消解这两项现实条件:第一,打破支付机构与商业银行直接连接的做法,另行建立统一的清算组织,为支付机构提供数据交换、资金清算服务;第二,对备付金进行集中存管,要求一家支付机构只能开设一个备付金账户。按照《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》和《关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》的安排,目前这两项工作都在推进之中。

  正在建设中的统一清算组织是非银行支付机构网络支付清算平台(以下简称网联平台)。网联平台获得特许可以从事跨机构清算业务,此后支付机构与商业银行直接连接开展的业务全部迁移至网联平台处理,消解支付机构单独的违规跨行清算功能,有利于节约连接成本、提高清算效率、监控资金流向。网联平台的具体运作有待时间检验,而备付金集中存管制度的一些问题亟须明确。

  2.备付金集中存管可再改进。对于备付金集中存管,目前的方案是要求支付机构将客户备付金按照一定比例交存至指定机构专用存款账户,该账户开立在中国人民银行或符合要求的商业银行。此项方案确实能够在一定程度上监控客户备付金、防止支付机构绕开现有的跨行清算系统而进行资金转移。但是如前文分析,只要支付机构存在多个备付金账户,仍有可能绕开清算系统(无论是中国银联还是网联平台),通过调整备付金账户头寸达到跨机构清算的效果,因此应该明确一家支付机构只能开立一个备付金账户。

  就集中存管专用账户开立机构而言,如果将所有支付机构的客户备付金集中存管于一家商业银行,风险将更为集中。假设支付宝公司出现问题,消费者担心钱款损失将支付宝账户中的余额和理财账户中的资金都转出到各自银行卡,而同时微信客户也可能担心类似问题,也将资金转出到银行卡,其他支付机构也面临同样问题。此时,如果支付机构只有一个备付金账户,这家备付金银行会面临巨大的流动性压力。根据中国人民银行公布的数据,2016年非银行支付机构网络支付金额约100万亿元,对比中国工商银行17.8万亿元的客户存款,可见支付数额体量的庞大。因此,尽管支付机构本身不会直接导致系统性风险,但是由于支付机构的客户备付金都存管于银行,风险也会传染到银行产生流动性危机,如果备付金银行转账资金无法满足需求,可能波及整个金融市场。

  目前实践中一家支付机构有多个备付金账户,实际上可以有效缓解银行流动性危机,但它确实便利了支付机构进行违规跨行清算操作。因此更为有效的措施是要求一家支付机构只能开立一个客户备付金账户,不同支付机构的备付金账户开立在不同的商业银行,分散风险。如果需要全部集中存管,则最好是将备付金账户开立在中央银行。中央银行作为“最后贷款人”享有理论上的无限流动性,尽管它没有法定义务救助不是金融机构的支付机构,但可以出于社会稳定的需要提供紧急救助。

  四、结语

  之所以整治非银行支付机构的客户备付金风险和跨机构清算业务,与其支付结算和清算业务相关。支付机构的结算业务表现为借贷记客户账户数值的记账过程。支付结算业务本来是商业银行业务的自然延伸,但它并非银行本质性业务,不会造成系统性风险,因此支付机构无须接受类银行监管。支付机构监管核心在于客户备付金风险,这由其预付机制决定。除需要对客户备付金集中统一存管之外,还应该要求存管银行为客户建立二级账户,实现对资金的透明监控;同时借鉴美国存款延伸保险制度,在存管银行破产时,穿透备付金集合账户,为资金所有人提供保险保障。

  在传统的结算—清算系统中,商业银行为其客户提供资金结算,清算组织和中央银行提供跨行清算。在非银行支付系统中,支付机构的客户账户关联银行卡进行资金收付,客户资金以支付机构名义存放于商业银行备付金账户。支付机构与银行直接连接、开立多个备付金账户的做法,便利了支付机构绕开清算组织和中央银行完成跨机构清算业务。由于清算业务的特别重要性,应该严格防范此类风险。目前整治措施在于构建统一网联平台、集中存管备付金,但若将所有支付机构的客户备付金集中存管于一家商业银行,风险更为集中。更为有效的措施是明确要求一家支付机构只能开立一个客户备付金账户,不同备付金账户开立在不同商业银行,从而分散风险;或者由中国人民银行进行备付金的集中存管,从而保障资金安全、维护清算秩序。

责任编辑:韩希宇

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