中国社科院专家:如何解决网联的垄断与过度监管

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来源: 经济参考报 2017-11-02 08:59:56 社科院网联监管 金融科技

核心提示从市场监管以及公平竞争的视角出发,网联的成立与运行也存在颇多值得探讨的问题。

中国社科院专家:如何解决网联的垄断与过度监管

  ●网联的产生,为我国第三方支付市场发展揭开了新的篇章,也从根本上颠覆了原有市场下的竞争格局。以网联为核心的第三方支付网络,可以在一些方面提高效率,也保障了央行对系统风险与交易风险的防范能力。同时,监管部门也应当充分考虑到由此可能产生的政企不分、经济垄断与过度监管问题,并加以解决。

  ●当央行有关单位成为网联的股东,它就不再是一个单纯的行政机关。在网联实际运营过程中,央行需要保持政策上的克制,以规则制定取代具体行政命令,对网联业务进行监管。对网联经营过程中的重大问题决策,要充分发挥股东会、董事会等公司治理机制的作用,确保其商业上的独立性。

  ●以政府背景的网联取代私人机构作为具有垄断力的经济组织,一定意义上具有制度上的比较优势,但垄断所带来的问题毕竟客观存在,必须建立一定的制度来抵消垄断给市场所带来的潜在可能。

  ●网联的建立,解决了第三方支付平台的信用风险问题。因此,对第三方服务提供商的监管可以进一步降低商业准入门槛,增加第三方支付牌照的数量,以便于相关企业参与到第三方支付服务活动中,为各类新型互联网交易提供便利的支付手段。

  2017年8月4日,央行发布《关于将非银行支付机构网络支付业务由直连模式迁移至网联平台处理的通知》[银支付(2017)209号],该通知的核心要求是,“自2018年6月30日起,支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理”、“各银行和支付机构应于2017年10月15日前完成接入网联平台和业务迁移相关准备工作”。依此要求,第三方支付机构的线上支付通道,不能再直接对接银行,而只能通过网联平台与各家银行对接。网联“独步武林,一统江湖”的局面从此开启。

  央行推动网联成立的意图当然是为了管住资金通道,防范系统性风险。具体来说,一方面,网联的建立,直接改变了支付机构与银行多头连接或直连银行开展业务的状况,解决了困扰已久的备付金集中管理难题,在一定程度上能够纠正第三方支付机构违规从事跨行清算业务,最终可以防范和处理诈骗、洗钱、“钓鱼”以及违规等风险;另一方面,网联的建立也促进了金融机构数据共享,防止巨型金融机构的数据垄断,有利于国内统一的数据体系建设。

  然而,从市场监管以及公平竞争的视角出发,网联的成立与运行也存在颇多值得探讨的问题。

  在私法与行政双重性的网联里

  央行该如何行为

  首先,网联的性质与法律地位是什么?它究竟是货币市场的监管者还是被监管者?

  从表面上看,“网联”是网联清算有限公司的简称,在法律性质上它是一个由多家市场机构共同出资设立的有限责任公司,是公司法意义上的公司,也是市场主体。它与其他市场主体之间的业务往来应该属于民商事法律关系。但是,从相关资料考察网联的股权结构,网联注册资金总额为20亿元,股东总数45家,其中央行有关单位共持股30%以上;支付协会持股比例为3%,代表不符合入股资格的中小支付机构行使投票权;支付宝和财付通分别持股约10%左右;其余股权由各支付机构分别持有。

  这样的公司股权结构,使目前网联的身份实际上具有双重性,既有形式上的私法独立性,又有实质上的行政依附性。这种身份上的双重性,完全可能导致其运行效果判断上的双重性。一方面,网联在央行主导,其他市场组织力量积极配合的模式下组建,无疑方便其设立与运行,并使其具有较为充沛的经费来源和市场威信;但另一方面,市场和社会上也必然对其独立性、公开性和适当性产生某种程度的质疑。最显而易见的困惑是,网联是私法主体,但它是否应如一般私法主体那样接受市场监管抑或它本身就是监管者?

  从传统行政监管原理出发,央行在市场上的角色,是管理者与裁判员。它代表国家对市场主体进行管理,维护公共秩序或提供公共服务,它本身并不从事市场竞争活动,也不追求独立的经济利益,因此它与市场主体之间是管理与服从的关系。而当央行有关单位成为网联的股东,它就不再是一个单纯的行政机关,因而具有了市场主体的属性。在金融市场上,央行既是裁判员又是运动员,这显然违背了央行的职责定位。同时,政府部门与企业之间存在隶属关系,就有可能诱发政府部门滥用行政权力,限制本部门经营者与它部门经营者的交易。

  因此,在网联实际运营过程中,央行需要保持政策上的克制,以规则制定取代具体行政命令,对网联业务进行监管。对网联经营过程中的重大问题决策,要充分发挥股东会、董事会等公司治理机制的作用,确保其商业上的独立性。

  通过制度设计

  消除网联垄断的潜在可能

  其次,网联的成立可能带来市场垄断的问题。

  网联成立的基本目的是实现央行对支付机构及备付金安全问题的监管,但以单一机构取代市场竞争的监管策略,对经济层面可能产生不利的垄断后果。

  按照反垄断法基本原理,垄断会带来价格上涨、服务质量下降、技术发展停滞等一系列市场不良影响。相反,市场竞争则会不断优化企业价格结构,促进企业服务质量提升和技术更新换代速度。我国第三方支付服务市场的迅猛发展,便是各支付服务提供商为不断扩大客户规模,抢占市场资源进行竞争所带来的积极结果。网联的成立,将彻底改变市场竞争的格局,将第三方支付服务统一于央行主导下的单一服务商,形成事实状态下的垄断态势。

  但垄断也并非天然之恶。垄断与竞争是市场组织的两种形态,哪种市场效率更高取决于产业本身特性。对于大型基础建设产业、行业标准等具有天然垄断特征的行业,垄断反而具有提升经济效率的优势。理论上,发展第三方支付产业最有效率的方式是所有支付账户采用同一支付平台,从而避免多家第三方支付服务商为了在不同银行机构之间实现跨行清算而进行的重复建设。此外,互联网经济条件下支付企业之间的竞争,目的最终也是产生“赢家通吃”的客观上的垄断结果。网联的产生,虽然削弱了原第三方支付服务商之间的市场竞争,但也只是加速了市场垄断格局的形成。事实上,以政府背景的网联取代私人机构作为具有垄断力的经济组织,一定意义上也具有制度上的比较优势。

  但垄断所带来的问题毕竟客观存在,关键问题是如何利用制度的力量抵消垄断给市场所带来的潜在威胁。

  首先,垄断会带来消费者的经济损失。在服务价格层面,网联具有远胜于原第三方支付服务商的垄断力。这一垄断力可能通过两个方面表现出来:在维持服务质量的前提下,提高对支付需求方的收费价格;维持服务价格不变的前提下,降低对支付需求方的服务质量。为避免上述弊端,国家可以仿照对其他垄断行业的规制方式,以政府定价、最高价格限制、制定服务标准等方式,对网联的收费及服务质量进行明确规定。

  其次,垄断还会产生技术发展速度的减缓。市场竞争机制下,为最大限度地获得市场份额,各第三方支付服务商都不断加快交易处理速度,同时保障交易安全。而网联的垄断性可能导致今后第三方支付服务市场的竞争驱动力不足,由此引起相关技术水平停滞。因此,网联可以通过在内部设立多个竞争单元的方式以保持技术竞争。例如,网联可以通过设立子公司的方式,将网联业务交由不同运营部门,以保障统一监管下的竞争。

  应该进一步

  降低商业准入门槛

  第三,网联的成立也可能使得原有第三方支付服务监管措施变得多余。

  从域外经验来看,监管第三方支付的基本途径是防范主体信用风险。在传统银行支付过程中,账户资金是由账户开户人所持有,资金转移发生在基础交易的双方当事人之间,资金流转关系与基础交易关系之间具有法律上的统一性。但第三方支付在资金转出方与转入方充当了媒介,以增加交易流程为代价,实现资金转移的自由度与交易的安全性。在增加的交易流程中,开始出现了资金流转关系与基础交易关系的分离。第三方支付服务商与基础交易关系无关,却基于交易当事方的委托,充当资金流转的媒介,“临时性”地持有基础交易资金。资金作为特殊的种类物,一旦汇入第三方支付服务商账户,便难以与账户内的其他资金进行区分,并由此产生第三方支付服务商的信用风险。

  域外对第三方支付服务商的监管主要针对的是其信用风险。具体包括:

  (1)保证金要求。如《美国统一货币服务法案》中规定,第三方服务提供者需要在开展支付服务之前,向监管机构提出申请,并同时提交5-30万美元的保证金。该笔保证金用来向客户产生损失时支付赔偿。该保证金一旦提交,便需要在提供服务及服务停止之日起五年内予以维持。(2)净资产要求。除保证金外,美国各州对于第三方支付服务商也有不同数额的净资产要求,在《统一货币服务法案》中,规定了2.5万美元的参考值。欧盟在《2000/46/EC》指令中,对第三方服务提供商规定最低资本要求为100万欧元,并且持有的自有资本总额等于或者高于机构当期未兑现财务负债金额的2%;或机构六个月内未兑现相关财务负债总额的平均值的2%。如果当期未兑现金额与六个月内未兑现金额平均值不一致,则以较高的金额为准。这一条规定实际类似于巴塞尔协议中对银行资本充足率的要求,通过对净资产的要求,提高了经营主体的信用能力,提高行业准入门槛,确保第三方支付服务商能够就经营过程中的损害具备一定的偿付能力。(3)投资活动限制。第三方支付服务提供商可能在提供支付服务的同时,利用自有资金进行各项经营业务。由于资金的易混同性,存放于备付金账户中的客户资金有被挪用的风险。为了解决客户资金与自营业务之间的潜在利益冲突和道德风险,欧盟在《2000/46/EC》指令中规定第三方支付企业除了以实现第三方服务为目的,不得在其他企业持有股份。

  我国在“前网联时代”对第三方支付服务商的监管也效仿了域外的相关制度。如《非金融机构支付服务管理办法》、《支付机构客户备付金存管办法》中对服务商的注册资本、风险准备金、资金隔离等均进行了要求。这些规制措施,一方面降低了第三方支付服务商运营过程中的客户风险,另一方面却增加了第三方支付服务商的准入门槛与业务限制,实质上是“以效率换安全”。

  在“网联时代”,具有国家色彩的混合所有制公司取代了私有制公司,成为第三方支付服务的基础力量,同样能够起到降低支付服务信用风险的效果。“前网联时代”的第三方支付服务商,实际上已经演化为第三方支付服务的资金入口,并最终汇聚到网联平台。每一笔资金流转的数额、用途、收益均通过网联平台被央行掌握,从而解决了第三方支付平台的信用风险问题。因此,“前网联时代”的信用风险防范法律制度与“网联时代”的平台运营体制,对信用风险具有重叠规制的特点。因此,我国对第三方服务提供商的监管可以进一步降低商业准入门槛,增加第三方支付牌照的数量,以便于我国相关企业参与到第三方支付服务活动中,为各类新型互联网交易提供便利的支付手段。

  总之,网联的产生,为我国第三方支付市场发展揭开了新的篇章,也从根本上颠覆了原有市场下的竞争格局。以网联为核心的第三方支付网络,可以将众多第三方支付服务商联系在一起以提高效率,也保障了央行对系统风险与交易风险的防范能力。同时,我国监管部门也应当充分考虑到由此可能产生的政企不分、经济垄断与过度监管问题,并加以解决。

责任编辑:Rachel

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