郭田勇:我国应构建央行牵头的宏观监管框架

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郭田勇 来源:中国证券网 2016-01-13 10:13:42 央行 郭田勇

核心提示中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能,应当处于宏观审慎管理的主导地位,从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。

  中央财经大学中国银行业研究中心主任、教授郭田勇1月13日在上证报撰文指出,我国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架,协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能,应当处于宏观审慎管理的主导地位,从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。

  文章表示,如此安排具有以下几点好处:一是便于构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体制,可更好协调货币政策、金融稳定与金融监管的关系,解决货币调控传导不畅问题。二是便于建立集中统一的金融基础设施和金融业综合统计体系,解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。三是监管工作由央行主导相当于在监管层面加强了决策统一,远胜于在一行三会间另外构建协调机制。四是有利于通过监管分工提高监管效率。五是有利于对市场影响力巨大的金融控股公司进行监管。

  以下为全文:

  金融监管框架改革需找准着力点

  ■我国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架,协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能,应当处于宏观审慎管理的主导地位,从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。因此,应在现有的一行三会基础上,建立以央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架,通过央行的协调作用加强不同监管机构间的联系,从而将宏观审慎和微观监管的协调机制融入监管体系。

  ■如此安排具有以下几点好处:一是便于构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体制,可更好协调货币政策、金融稳定与金融监管的关系,解决货币调控传导不畅问题。二是便于建立集中统一的金融基础设施和金融业综合统计体系,解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。三是监管工作由央行主导相当于在监管层面加强了决策统一,远胜于在一行三会间另外构建协调机制。四是有利于通过监管分工提高监管效率。五是有利于对市场影响力巨大的金融控股公司进行监管。

  金融监管制度到底应该如何改?一切讨论都应建立在对历史实践的总结和对客观需求的衡量之上。2003年,经第十届全国人民代表大会第一次会议批准,银监会成立。将货币政策和金融监管两项功能分离正是出于以下两点考虑:一是中国人民银行原来既负责监管银行,又负责监管信托证券等非银行金融机构,难免出现力不从心,进而导致监管不力 ;二是人民银行同时作为货币政策执行方和金融监管方,一定情况下会产生决策矛盾,即当金融机构面临破产风险时,人民银行存在为掩盖监管缺失而发放稳定再贷款的动机,因此需要搭建多元化监管体系,各监管方相互制衡。

  虽然三十年来,外部环境不断变化,旧体制弊端不断显现,倒逼金融监管体制进行变革,但以下两点仍是今天必须考虑的。首先,随着金融市场的不断发展、金融创新与混业经营的不断推进,当前监管难度已不可与十年前同日而语。同时,随着2008年全球金融危机的爆发,宏观审慎监管正在被越来越多国家纳入其金融管理框架,也引起中国决策层的高度重视,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架。未来的中国金融监管框架究竟该如何构建,本文对此进行了全方位的分析与思考。

  正确认识宏观审慎监管

  (一)货币政策与金融监管相互矛盾吗

  纳入宏观审慎之后的监管政策被重新定义,即既要考虑个体金融机构的安全和稳定,又要关注跨机构之间的风险分布和系统风险跨时间分布。

  微观审慎是针对单一金融机构进行监管,要求各自审慎运行。当一家中小银行运营出现问题,如果监管方为中央银行,那么为掩盖监管缺失,央行很可能动用稳定再贷款来减少单家银行破产风险,这就呈现出了货币政策与微观监管层面相矛盾的问题。

  宏观审慎是针对系统性风险、金融业的全局运行来说的,主要致力于金融体系稳定,保证不发生大面积金融机构破产,造成金融市场恐慌。货币政策属于宏观调控政策,主要目标是保持宏观经济平稳增长。二者虽然有所区分,但目标方向是一致的,经济不稳定会冲击金融系统,反之,金融危机也会严重拖累实体经济,所以在实施过程中宏观审慎政策和货币政策需要相互协调和配合。2008年系统性金融危机爆发时,为防止风险进一步蔓延,美联储采取一系列量化宽松政策工具向金融体系无限量提供流动性支持,此过程既属于货币政策的合理运用,又顺应宏观审慎的基本方向。因此,从宏观审慎角度看,金融监管跟货币政策没有矛盾。

  综上,货币政策与微观审慎监管是矛盾的,但与宏观审慎监管并不矛盾。宏观审慎和微观审慎需要分开讨论,不能单纯定义货币政策和金融监管之间的矛盾。

  (二)宏观审慎与微观审慎政策实施过程不可完全割裂

  国际金融危机后,识别系统性风险诱因、加强宏观审慎监管成为国内外金融监管框架改革的共识,但在宏观审慎和微观审慎关系的认识和处理上却有分歧。笔者认为,宏观审慎和微观审慎既有所区分、又相互联系,取决于不同的观察角度,在处理中,既不能混为一谈,也不能完全割裂。

  从管理方式来看,微观审慎更偏重于常态化管理,可以根据不同行业特征,由不同的监管部门分别负责,对市场中的机构个体制定统一规则,实现自下而上的平稳运行。而宏观审慎则更强调管理的整体性,管理手段也因风险类型、风险程度的不同表现出突发性和全局性。

  微观审慎管理的对象是金融机构个体,宏观审慎管理的对象是整个金融系统。虽然系统包含了所有个体,但个体都是稳健的情况下,系统却仍有可能是脆弱的;另外,一旦系统整体出现问题,还会危及更多个体。因此,从风险传播角度来看,微观审慎管理和宏观审慎管理不应该完全割裂和对立,二者既要有所区分和侧重,又要统筹兼顾。

  系统重要性金融机构是连接宏观审慎和微观审慎的重要枢纽。系统重要性金融机构虽然是机构个体,但规模庞大、业务复杂程度高、一旦发生风险事件将给地区或全球金融体系带来冲击,这些特点决定了其既要受微观审慎管理又要受宏观审慎管理。

  对现行监管框架的反思

  在对宏观审慎和微观审慎正确定位的基础上,分析我国当前金融监管框架,存在三方面问题需要思考:

  第一,系统重要性金融机构应被纳入宏观审慎管理之中。全球金融危机中,大型金融机构经营失败是美国次贷危机全球蔓延的关键点,特别是不同国家的大型金融机构通过资金拆借、衍生品交易所构建的债权债务关系网,使单个机构资金链条断裂产生巨大的连锁反应,引发流动性危机。如果危机发生时任由机构破产,将造成整个信用体系的坍塌,最后政府不得不对其进行救助。我国目前还未形成一个专门针对系统性重要金融机构的系统风险防范体系。除了按照《巴赛尔协议Ⅲ》精神对资本金统一要求,银监会对流动性及信息披露出台相关办法,工、农、中、建四大国有银行相比于中小银行基本未受到其他更多监管。在市场没有完全放开、金融机构所有制改革尚未完成的情况下,国有大型银行在危机中受到的影响或许还有限,但随着这些市场的不断发展和机构间联动性的增强,我们不得不将这些对中国金融系统举足轻重的巨型银行尽快纳入一个有效的宏观审慎监管框架之中,而非仅仅局限于微观监管领域。

  第二,要建立一个有效的监管协调机制。2015年的股市震荡显示出宏观审慎管理中监管协调的重要性。股市经历超常震荡之时,证监会曾一度要求彻查场外配资,意在摸清场外配资的规模以及机构扮演的角色。按照正常的逻辑思维,证券市场归证监会监管理所应当,证券市场所有问题应由其处理。但换一个角度思考这个问题,参与场外配资的主要的资金供给方都是商业银行,若有良好的监管协调机制,证监会和银监会完全可以联合处理此事。通过降低杠杆率,将风险适度控制,而不是激进地通过行政手段制止,可能效果更好。由此说明,加强监管机构间的相互协调是宏观审慎监管体系构建的重要环节。现阶段我国的监管协调和合作机制,还处于信息和政策沟通层面,主要依靠政府行政性安排,缺少基础的法律授权和监管职责划分。

  第三,合理布局新金融模式和跨业的金融产品监管。1993年,美国经济学家罗伯特路默顿发表了《功能视角下的金融体系运营与监管》一文,首次提出功能监管的概念,主张发挥对不同金融机构所开展的类似业务与金融活动进行大体相同的监管,由此解决混业经营下的监管真空和监管重叠问题。我国早年实行严格的分业经营、分业监管,银监会、证监会、保监会既是机构监管当局,又是功能监管当局,当时没有区分机构监管和功能监管的必要,但如今综合经营在我国已经形成一个客观现实,金融控股公司和各类跨业的新的金融产品层出不穷,市场份额逐步扩大,潜在的风险也不容小觑,然而我们的监管架构却没有跟随经营模式的变化而变化,导致功能监管逐渐缺失,机构监管成为主导。为了加强机构监管和功能监管之间的协调统一,目前已经推出了一些举措,包括各监管机构内部成立的创新监管协作部、跨业金融产品不同阶段的多头监管,这些虽然有效地提高了监管效率,但监管重叠和监管真空的弊端仍在不断显现,说到底,还是同一或类似业务接受同样或类似监管的原则并没有得到很好的贯彻,很多新金融模式下的业务虽然名称不同,但本质相同,包含的法律关系也相同,监管的标准却不同。因此,应该尽快明确我国综合经营的模式及监管原则,制定机构监管与功能监管一体化的监管方案。

  进一步完善金融监管框架的建议

  反思我国证券业已发生的股市风波、债券市场的潜在风险、银行业的坏账压力,以及多个地方出现的交易平台和互联网金融机构跑路事件,都表明缺乏统一信息来源所导致的金融监管“看不见”;同时,重发展轻处置所导致的准入监管“放不开”,缺乏跨市场综合监管工具所导致的事中监管“管不住”,发生系统性金融风险苗头后监管资源整合不足导致的事后监管“救不活”。因此,建立有效的金融监管体系首先需要遵循四个原则:看得见、放得开、管得住、救得活。依照这些原则,提出以下四点建议:

  (一) 宏观审慎监管应与宏观调控政策相结合

  金融危机之后,国际上进一步明确了金融监管的两大并行目标:一是维护金融机构的稳健经营,防范系统性金融风险;二是维护市场公开公平交易,保护消费者合法权益。前者需要依靠具有主导地位的监管机构制定宏观审慎监管政策来实现,后者可以由兼具功能监管和机构监管的部门依靠微观审慎管理实现。

  之所以要将宏观审慎和微观审慎相区别是因为二者具有不同的管理目标,从而与其他政策之间的相融度有差别,对管理者的需求也不同。宏观审慎监管政策同宏观经济调控政策一样属于宏观范畴,目的都是实现经济的平稳增长,置于同一部门实施不仅不会产生角色矛盾,还会相互促进,而微观审慎政策则不同。另外,宏观审慎管理需要建立在对微观信息获取和系统重要性机构合理监管基础之上,管理者需要比微观监管者具备更强的理论性、独立性和应对复杂金融活动的能力,因此宏观审慎监管机构在这个监管系统中应处于更加综合的位置。

  (二)坚决回避两种倾向

  党的十八届五中全会提出“加强宏观审慎管理制度建设,加强统筹协调,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。此后,许多不同金融监管方案开始被广泛讨论,不乏一些真知灼见,但其中两种倾向在笔者看来是应当回避的。

  一是“合并银证保三会为金融监管委员会,以微观审慎监管机构统筹协调解决宏观审慎管理制度建设问题”。

  证监会、银监会、保监会不能简单合一。近年来,虽然政界、学术界、坊间一直在讨论功能监管和机构监管,但实现功能监管并不意味着一定要打破机构监管,银、证、保三会分立也并不意味着一定无法实现功能监管。若是仅仅将三会简单合一,反而会扰乱正常的监管秩序。一方面,尽管当前中国金融业混业经营趋势明显,但是银行、证券、保险,这些不同性质的金融机构主要业务差别较大、风险特点各不相同,专业化的监管更符合中国国情。另一方面,就具体指标看,银行与证券业有差异,不能整合到一起,完全凭借一套规则监管是行不通的。

  此观点除了不可行,更重要的一点是忽视了对宏观审慎管理制度的建设。

  首先,三会合一没有解决系统性风险识别、防控问题。银证保三会合并为金融监管委员会,委员会与中央银行各自履职需要的金融基础设施工具和金融信息统计仍分裂于“一行”和“一会”之间,系统性金融风险的识别能力和危机预警能力难以提高,未来仍有可能出现市场危机。

  其次,三会合一没有解决危机救助、破产机构处置的效率问题。2007-2008年英国北岩银行危机、美国华盛顿互助银行危机和AIG危机、2010年欧债危机都已经证明,无论是金融机构风险处置,还是债券与股票市场危机处理,中央银行的最后贷款人职能是最重要的救助工具。在三会合并模式下,监管职能在“一会”,救助责任在“一行”,监管与救助职能分离不但不能提高反而可能进一步挫伤系统性风险应对和危机救助能力,阻碍了中央银行对风险的早期识别并介入干预,降低了中央银行通过流动性管理以避免金融市场过度波动的可能性,还可能造成金融体系更严重的道德风险。

  再次,三会合一没有解决宏观调控有效性问题。与中央银行、监管部门日趋融合的国际趋势相背离,简单的三会合并模式使货币政策、宏观审慎管理与微观审慎监管三者之间仍然处于割裂状态。宏观调控的有效性有赖于与微观审慎监管工具的相互配合。在利率、汇率市场化和资本项目可兑换改革的决战决胜期,缺乏微观审慎监管工具的中央银行无法保障逆周期宏观审慎管理的有效性,无法有效监督管理金融机构的理性定价行为,无法有效平准金融市场波动。

  二是“在一行三会基础上增设综合监管协调机构,以行政统筹协调取代宏观审慎管理制度”。

  单设一个协调机构位于一行三会上方会降低监管方应对金融风险的效率,原因如下:

  首先,综合监管协调机构不具备直接接触市场信息的优势。在一行三会基础上增设的综合监管协调机构是行政统筹,缺乏对金融市场、机构、产品、业务的专业与综合评判能力,最后仍然会依赖现有监管机构提供必要信息与政策判断依据,判断失机、决策延误、执行分散、责任不清等应对风险与危机的大忌仍然存在。股市波动证明,信息是风险管控的第一要素。信息的有效传递和处理取决于传递链条的长短。增设综合监管协调机构延长了决策链条,降低了决策效率。金融市场和机构信息按照从“一行三会”向综合监管协调机构传递增加了传递成本。另外,依靠综合监管协调机构实施监管决策不是一种常态化监管行为,不会改变现有监管机构互不通气、互相推诿的管理现状,且可能会导致由综合监管协调机构来承担管理成本和失误责任。

  其次,综合监管协调机构缺乏执行能力。综合监管协调机构管理目标与监管工具缺乏匹配度,其目标是对重大金融政策督办,而非对具体金融机构和业务实施监管。从各国实践看,欧盟、英国与美国的金融稳定委员会(或系统性金融风险管理委员会)等综合监管协调机构与我国2013年已经建立的金融监管部际协调会议类似,更多地具有咨询议事、信息沟通特征,此类机制建立的出发点是将危机发生后的处置行为在各部门之间进行共议、公议,因而不具备真正的日常监管职能。各国的实质性金融监管改革仍然依托于对中央银行和监管机构职能的梳理、归并和合作,综合监管协调机构从未也不可能作为一个独立方案存在。此类设计无助于加强我国当前迫切需要的金融监管框架、流程和工具的建设。

  最后,综合监管协调机构使制度出现权责不对称。即使在系统性金融危机处理中,权责对称仍然是政府必须坚守的底线。综合监管协调机构由行政统筹,实际上把中央政府推上金融监管最终责任人的位置,直接对金融市场的稳定性负全责,一方面势必付出过高的行政资源甚至政府声誉,另一方面将进一步提高金融机构和社会公众对政府救助的直接依赖,导致市场主体负盈不负亏问题。在金融管理体制设计原则上,必须坚持避免使中央政府成为矛盾的对立面,而应立足于使之成为矛盾的协调者。

  (三)合理借鉴他国监管方案,顺应国际趋势。

  放眼国际,从2008年金融危机以来,从发达国家美国、英国、德国到发展中国家巴西、南非,整个国际金融监管体系改革的架构都呈现出由中央银行统一牵头和协调的宏观审慎监管趋势。具体表现在以下两方面:

  一是明确了中央银行宏观审慎管理在防范和化解系统性金融风险中的核心地位。2008年全球金融危机之后,国际社会对危机成因和教训进行了深刻反思,认识到现行注重金融机构个体稳健的微观金融监管缺乏对宏观经济及系统性金融风险的监测、评估和管理,需要从宏观视角防范化解系统性金融风险,以弥补传统货币政策工具和微观金融监管的不足。危机前,约三分之二国家以法律形式明确中央银行具有监督管理金融体系的职责,2009年以来该比例达到五分之四,并仍在上升。全球60多国通过对中央银行法的修订赋予中央银行金融监管职能。G20和BIS等国际组织和主要经济体都强调要以中央银行为核心,构建货币政策、宏观审慎管理、微观审慎监管协调统一的新型金融管理体制。美国、欧盟、英国、德国等都先后设立了以中央银行为核心的系统性金融风险管理委员会,专门负责宏观审慎管理,并加强宏观审慎管理与货币政策的协调配合。

  二是世界各国加强了对系统重要性金融机构的风险防范和监管,并将其纳入中央银行管理之中。美国于2010年6月出台《多德-弗兰克法案》,将金融稳定监督委员会认定的系统重要性金融机构和系统重要性非金融机构均纳入美联储的监管范围。美国保险集团(AIG)、保德信金融公司(Prudential Financial)和通用电气金融服务公司(GE Capital)由金融稳定监督委员会指认为系统重要性非银行类金融机构并纳入美联储的监管范围,首次打破了保险公司在联邦层面没有监管者的局面。欧盟于2014年11月4日启动银行业单一监管机制,欧洲中央银行直接监管占欧元区银行业总资产85%、总资产占所在国GDP20%以上或总资产超过300亿欧元的130家系统重要性银行,并有权对其他银行实施直接监管。英国于2010年6月通过《2010年金融服务法》,撤销金融服务局,重新赋予了英格兰银行对存款机构、保险机构及重要的投资公司等系统重要性金融机构审慎监管的职责。德国中央银行与金融监管局共同监管银行业,危机后,中央银行被赋予对德国金融市场的宏观审慎监管职责,金融监管局行使微观审慎监管职权。南非储备银行作为中央银行,与金融服务理事会共同行使金融监管职责,南非储备银行负责对全部银行业金融机构监管,金融服务理事会负责监管非银行金融机构。法国、爱尔兰等国建立了以央行为核心的金融监管框架。韩国修订《韩国银行法》,通过扩大监管职权及增加宏观审慎工具,进一步强化中央银行维护金融稳定的职能。印度储备银行作为中央银行不仅负责制定货币政策,而且对整个银行业金融机构实施监管,证券交易委员会、保险监管和发展局分别负责对证券业和保险业实施监管。

  (四)中国应构建由央行牵头的宏观审慎监管框架,协同银监会、证监会、保监会发挥好微观审慎监管功能。

  中央银行在金融系统中具有最后贷款人功能,应当处于宏观审慎管理的主导地位,从法律上和实践上应当保证央行对市场信息的获取、政策执行。因此,中国应在现有的一行三会基础上,建立以央行作为牵头方和引领者的宏观审慎监管框架,通过央行的协调作用加强不同监管机构间的联系,从而将宏观审慎和微观监管的协调机制融入监管体系。

  如此安排具有以下几点好处:

  一是便于构建起货币政策、宏观审慎管理和微观审慎监管“三位一体”的金融管理体制,可更好协调货币政策、金融稳定与金融监管的关系,解决货币调控传导不畅问题。

  二是便于建立集中统一的金融基础设施(如货币支付清算、结算系统,金融产品登记、托管、清算和结算系统,等等)和金融业综合统计体系(以及中央金融监管大数据平台),解决系统性金融风险识别和预警能力不足问题。

  三是监管工作由央行主导相当于在监管层面加强了决策统一,远胜于在一行三会间另外构建协调机制。无主导的协调最后的结果很可能是相互推诿、扯皮和延误时机。以央行为中心的布局不仅可以纠正现行体制下监管机构地盘意识和行业保护倾向,还有利于形成统一监管标准并防止监管套利,防止滥设行业性保护基金,理顺发展目标与监管目标关系。

  四是有利于通过监管分工提高监管效率。央行负责宏观管理,在市场基本安全稳定的情况下不插手微观监管。通过允许个别产品违约和机构破产释放风险是化解系统性风险的必要措施,也是打破刚性兑付、促进金融市场价格形成的必要环节,只要不对系统运行产生巨大影响对于市场的健康发展都是有利的,不应当为保护个别中小银行和存款人利益动用央行资源。包括新型的互联网金融、P2P机构等在内的新金融模式也应当由微观监管部门负责消费者保护工作,约束机构行为。

  五是有利于对市场影响力巨大的金融控股公司进行监管。金融危机的爆发昭示着系统性风险滋生的载体不再局限于传统的“太大而不能倒”的银行,而是包括不同类型的具有市场影响力的金融机构;由于我国体制原因,成立金融控股公司成为金融业从分业监管到混业经营的有效途径。中国工商银行、中国建设银行和中国银行已经通过在境外设立独资或合资投资银行向金融控股集团转变,中信、光大、平安等金融控股公司在市场上的份额也在逐步扩大,如果单纯按照行业分类监管,具有一定难度,但是如果按照规模测算,一旦其达到标准便可纳入央行的宏观审慎管理框架之中。

责任编辑:王超

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